В Парламенті зареєстровані два взаємопов’язані законопроєкти: «Про спеціальні місії» (реєстр. 11103 від 20.03.2024) (далі — законопроєкт 11103) та «Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо встановлення відповідальності за привласнення державних функцій» (реєстр. 11104 від 20.03.2024) (далі — законопроєкт 11104).

Законопроєкт 11103 передбачає правове регулювання зовнішніх зносин – через функціонування спеціальних місій України, що здійснюють представництво України за кордоном.

На перший погляд, може здатися, що законопроєкт не містить ризиків і має на меті виключно встановлення особливого порядку формування груп представників різних державних органів та гілок влади та узгодження спільних дій задля налагодження зовнішніх зв’язків із міжнародними партнерами.

Однак, базуючись на нормах Конвенції про спеціальні місії 1969 року, автори законопроєктів вирішили запровадити монополію на встановлення зв’язків з іноземними організаціями та державами, шляхом запровадження кримінальної відповідальності за діяльність поза рамками спеціальної місії.

Що ж таке спеціальні місії?

Відповідно до Конвенції, спеціальні місії або місії ad hoc є тимчасовим представництвом держави, яке спрямовано однією державою до іншої за згодою останньої для вирішення спеціальних питань або для виконання спеціального завдання. 

Основна функція спеціальної місії – це представництво держави або свого роду проекція частини міжнародної правосуб’єктності держави. Тобто діяльність спеціальної місії може породжувати права, обов’язки та відповідальність для України як держави – суб’єкта міжнародного права.

За цим міжнародним документом спеціальні місії відповідають трьом основним критеріям: 

1. мають представницький характер; 
2. тимчасовий характер; 
3. конкретно-цільовий характер.

За статтею 2 законопроєкту 11103 спеціальні місії можуть утворюватися за рішенням Голови Верховної Ради України, Президента або Премʼєр-міністра України для визначених цілей.

Функції спеціальних місій

Конвенція не встановлює обмежень щодо функцій та галузей (сфер), в яких може діяти спеціальна місія. Головна умова — взаємна згода між посилаючою державою і приймаючою державою (стаття 3 Конвенції).

Автори законопроєктів пропонують на рівні закону закріпити досить широкий перелік функцій, в яких можлива діяльність спеціальних місій. 

Ці функції мають як спеціальний, властивий виключно державі, характер (підготовка до укладання міжнародних договорів, виявлення загроз і викликів національним інтересам України), так і загальний, які можуть здійснюватися громадянами України одноособово чи за посередництва громадських організацій (поширення інформації про Україну, сприяння розвитку науково-технічного співробітництва) (стаття 2 законопроєкту 11103). 

Кримінальна відповідальність

Утім, попри особливий статус спеціальних місій у контексті набуття прав і обов’язків для держави, автори законопроєкту пропонують запровадити кримінальну відповідальність за будь-які контакти із представниками іноземних держав та міжнародних організацій, що здійснюються громадянами України поза межами спеціальних місій.

Диспозиції статті 13 законопроєкту 11103 та статті 1113 КК України за законопроєктом 11104 викладені таким чином, що через відсутність уточнюючої примітки до статті КК,  караним для громадянина України є будь-яке спілкування, листування, інші контакти з іноземцями, урядовими органами інших країн, міжнародних організацій, за винятком випадків, пов’язаних із відшкодуванням шкоди громадянину (або навіть без такої).

Відсутність кореляції між цими нормами, чіткості і зрозумілості цих норм не відповідають принципу правової визначеності.

Так, стаття 13 законопроєкту 11103 передбачає, що громадянин України, де б він не знаходився, який без уповноваження на це суб’єктом утворення спеціальної місії України, прямо чи опосередковано, ініціює або підтримує будь-яку кореспонденцію або зв’язок з будь-яким іноземним урядом або будь-якою його посадовою особою чи агентом з наміром вплинути на заходи чи поведінку будь-якого іноземного уряду або будь-якої його посадової особи чи агента щодо будь-якого спору чи суперечки України або скасувати заходи України, несуть відповідальність, передбачену законом. 

Виняток становить тільки звернення громадянина України або його представника до будь-якого іноземного уряду або його агентів для відшкодування будь-якої шкоди, яку він міг отримати від такого уряду або будь-якого з його агентів або суб’єктів. 

Дії громадян поза межами спеціальної місії вважатимуться привласненням державних функцій. Зокрема, такими діями пропонується визнати представлення України на міжнародних заходах, перед уповноваженими особами чи агентами іноземних держав, а також представниками міжнародних організацій, у тому числі за допомогою листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції, інших форм спілкування. без надання на те повноважень та погоджень у визначеному законом порядку (нова стаття 1113 Кримінального кодексу України за законопроєктом 11104).

Окрім того, така діяльність вважатиметься особливо тяжким злочином, оскільки передбачає покарання у вигляді позбавлення волі на строк від десяти до дванадцяти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від десяти до п’ятнадцяти років та з конфіскацією майна або без такої. В умовах воєнного стану така діяльність каратиметься позбавленням волі на строк п’ятнадцять років або довічним позбавленням волі, з конфіскацію майна.

Права людини

Зважаючи на те, що в умовах збройної агресії значна частина  наших громадян знаходяться на території інших держав, контактування громадян з представниками влади країн перебування чи представниками міжнародних організацій є неминучими. 

Через відсутність можливості повернутись додому у зв’язку із війною, багато експатів вирішили залишитись в країнах перебування: будують кар’єру, влаштовують дітей до закладів освіти тощо. У разі прийняття законопроєктів у такій редакції та за наявності правового зв’язку з Україною у вигляді громадянства, українці не матимуть змоги реалізувати себе (інтегруватись) за кордоном через заборони (загрозу кримінальної відповідальності), пропоновані цими законопроєктами. 

Завдяки таким нормам громадяни України потенційно можуть бути обмежені у відстоюванні своїх прав, оскільки це може бути розцінене як діяльність поза спеціальною місією, утвореною Президентом, Головою Парламенту чи Уряду. 

Зокрема, громадяни будуть зазнавати утиску:

• права на свободу слова, на звернення та доступ до інформації;
• права на свободу пересування (під заборону підпадають будь-які контакти стосовно оформлення віз);
• права на еміграцію (оформлення документів для постійного проживання за кордоном, питання особливого статусу українців за кордоном);
• права на освіту (зарахування до закладів освіти інших країн як дітей, так і дорослих);
• права на охорону здоров’я і медичне забезпечення;
• права на працю (у тому числі листування з органами працевлаштування інших країн, процедури з відкриття бізнесу  тощо);
• права на свободу об’єднань.

Окремо варто звернути увагу на ризики порушення права українців на свободу об’єднань.

Право на свободу об’єднання гарантується статтею 22 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права та статтею 11 Європейської конвенції з прав людини та статтею 36 Конституції України. 

В умовах відкритої військової агресії РФ проти України діяльність громадських організацій, благодійних фондів суттєво посилила спроможність держави щодо задоволення базових потреб громадян, які опинились в надскладних умовах. У критичний для країни період українці в Україні та за кордоном зуміли налагодити канали постачання необхідних ресурсів для населення, яке постраждало від атак російської армії. 

Реалії сьогодення і досі змушують українців об’єднуватись задля надання допомоги військовим та цивільним в умовах воєнного стану, створювати громадські об’єднання, благодійні фонди тощо. 

Наразі громадські об’єднання можуть самостійно налагоджувати зв’язки із громадськими об’єднаннями за кордоном, працювати зі світовими велетнями — міжнародними структурами ООН, урядами країн Європи та Америки, задля єдиної цілі — забезпечення та захисту прав людини (в рамках статутної діяльності).

Утім, в межах пропонованої редакції законопроєктів, будь-які контакти із представниками урядів іноземних держав чи міжнародними організаціями, хоч і не напряму, можуть підпадати під санкцію пропонованої нової статті 1113 КК України за законопроєктом 11104.

То де ж проходить межа між діяльністю спеціальної місії і реалізацією своїх прав?

Очевидно, що є суттєва різниця між представництвом держави як суб’єкта міжнародного права і представництвом власних інтересів громадянином чи інтересів окремої категорії громадян громадською організацією. Ключова відмінність полягає в міжнародній правосуб’єктності держави та правосуб’єктності громадського об’єднання, яке діє в рамках статуту.

Правова природа спеціальних місій в розумінні Конвенції про спеціальні місії полягає в представництві держави і не має на меті обмеження осіб можливості представляти власні інтереси самостійно чи за посередництва громадської організації.

При спілкуванні, участі у міжнародних заходах, виставках та конференціях громадські об’єднання не мають основною метою представлення України як держави-суб’єкта міжнародного права, а є представниками України в контексті походження (місця реєстрації), регіону ведення діяльності та відображення інтересів фізичних чи юридичних осіб виключно в рамках їх статутної діяльності.

Тому слід відрізняти спеціальні місії від різного роду недержавних, але офіційних візитів громадських, благодійних, профспілкових організацій тощо. 

До прикладу, участь окремої аграрної організації у міжнародній виставці сільськогосподарської техніки не породжує прав, обов’язків та відповідальності для України як держави, але дозволяє налагодити дружні зв’язки між аграрними організаціями різних країн на рівні юридичних осіб.

Спеціальною місією вважатиметься візит Міністра аграрної політики та продовольства України з Міністром сільського господарства та розвитку села Польщі стосовно вирішення питань, пов’язаних з експортом української агропродукції та ситуації на українсько-польському кордоні. У цьому випадку рішення, прийняті у рамках цієї місії, будуть мати наслідки для України як держави в цілому.

Таким чином, заборона будь-якого спілкування з міжнародними організаціями чи представниками іноземних держав може розглядатися як втручання в діяльність громадян та утворених ними громадських обʼєднань. 

Є ризик того, що громадські об’єднання будуть опосередковано піддаватися тиску з боку держави, якщо їх діяльність буде «незручною» для влади. Оскільки через загрозу кримінальної відповідальності безпосередньо для керівників цих громадських обʼєднань чи окремих активістів, волонтерів, вони не зможуть реалізувати свої напрями діяльності.

Варто зауважити, що в пункті 77 Фундаментальних принципів щодо статусу неурядових організацій в Європі від 5 липня 2002 року наголошується, що урядові органи можуть  працювати  з  неурядовими організаціями для досягнення цілей  державної  політики,  але не повинні намагатися заволодіти ними чи змусити їх працювати під своїм контролем.

У разі прийняття законопроєктів 11103 та 11104, ми зіштовхнемося із ризиками надмірного втручання держави в ці процеси, які матимуть потенційну загрозу для реалізації права на свободу об’єднань в цілому. 

Авторка: аналітикиня Української Гельсінської спілки з прав людини Владлена Падун