Назрин Гусейнзаде, юрист Центра стратегических дел УХСПЧ (УГСПЛ)

22 мая 2018 года Европейский суд по правам человека принял решение по делу Зеленчук и Цицюра против Украины, в котором судьи палаты единогласно признали абсолютный запрет на покупку и продажу земель сельскохозяйственного назначения в Украине нарушением статьи 1 Протокола 1 Европейской конвенции по правам человека (защита собственности). Ниже представлен краткий обзор решения Суда.

Дело касается жалобы граждан Украины, Зеленчук Софии Степановны и Цицюры Виктора Антоновича, которые унаследовали участки земли и на данный момент сдают их в аренду. В качестве третьей стороны письменные замечания касательно истории земельной реформы в Украине предоставила неправительственная организация, по словам которой существующий мораторий перечит нормам Конституции, гарантирующим имущественные права, а также препятствует созданию прозрачного рынка земли и получению собственниками дохода от участков земли.

В своем решении Суд проанализировал изменения в земельном законодательстве Украины с момента независимости по сегодняшний день. В частности, после распада СССР сельскохозяйственные угодья преимущественно раздавались людям, которые работали в колхозах, однако, в целях недопущения концентрации земли в руках нескольких человек и обнищания сельского населения, на продажу земли был наложен временный запрет.

На сегодняшний день, согласно переходным положениям Земельного кодекса, до вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее 1 января 2019 года, не допускается ни отчуждение земельных участков, в том числе и категорий участков, принадлежащих заявителям, ни изменение целевого назначения земельных участков, кроме случаев передачи их по наследству, обмена земельного участка на другой земельный участок и изъятия земельных участков для общественных нужд. Также запрещается изменение целевого назначения земельных участков за исключением случаев, когда они были переданы инвестору в соответствии с соглашением о разделе продукции для осуществления деятельности по таким сделкам.

Признав жалобы заявителей приемлемыми, Суд принялся оценивать аргументы сторон на основании четырех факторов:

1. Наличие вмешательства в права, защищенные Конвенцией
2. Законность такого вмешательства
3. Интересы общества
4. Пропорциональность ограничений

1. Наличие вмешательства в права, защищенные Конвенцией

Правительство не стало отвергать факта вмешательства в права заявителей, предусмотренных статьей 1 Протокола № 1. Такое вмешательство допускается данной статьёй в целях осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с интересами общества.

2. Законность вмешательства

Что касается законности вмешательства, стороны согласились, что мораторий закреплен во внутреннем законодательстве, положения которого являются доступными. Помимо того, данные положения закона не были признаны неконституционными (в отличие от обстоятельств дела в решениях Hutten-Czapska v. Poland и R & L, s.r.o. and Others v. the Czech Republic).

Следовательно, Суд установил, что ограничения, наложенные на осуществление прав заявителей, соответствуют требованию «законности». Однако, по словам заявителей, закон не соответствует требованию «предсказуемости», выработанном в практике суда.

Унаследовав участки земли в 2000 и 2004 годах соответственно, заявители имели основания полагать, что срок действия моратория истечет 1 января 2005 года, как было указано в переходных положениях Земельного кодекса. Таким образом, даже если первоначальная продолжительность моратория в три года была предсказуема, неоднократные меры по его продлению таковыми считать нельзя.

Более того, разумно полагать, что периода в три года должно было быть достаточно для принятия необходимого законодательства, регулирующего земельный рынок. Например, проект закона о земельном рынке был одобрен в первом чтении в 2011 году, однако был оставлен без дальнейшего рассмотрения. Аналогичным образом в 2015 году Закон о продлении моратория наложил на Кабинет министров обязательство разработать к 1 марта 2016 года проект закона, регулирующего обращение сельскохозяйственных участков. Принятие такого закона являлось предварительным условием отмены моратория, однако законопроект так и не был представлен.

Замечания заявителей касательно создания правительством юридической неопределенности были учтены Судом в первую очередь для того, чтобы установить, был ли обеспечен баланс между интересами общества и имущественными правами заявителей. (Hutten-Czapska v. Poland, Broniowski v. Poland)

3. Интересы общества

Проанализировав законодательные ограничения, Суд установил, что такие цели как недопущение концентрации земли в руках нескольких людей и обнищания сельского населения «не лишены разумных оснований». Поэтому этот вопрос, как и вопрос о юридической неопределенности, вызванный неоднократным продлением сроков отмены моратория, следует рассматривать в контексте пропорциональности введенных ограничений.

4. Пропорциональность ограничений

Для оценки пропорциональности ограничений Суд обратил внимание на следующие составляющие принятых мер:

• юридическая неопределенность

Изменения в земельном законодательстве, идя вразрез с заявленными намерениями, фактически были направлены не на постепенное ослабление, а на ужесточение ограничений.

Кроме того, если правительство изначально стремилось установить фактическую дату истечения срока моратория, то на данный момент речь о дате окончательной отмены не идет, несмотря на периодически устанавливаемые сроки для разработки законодательства, которое бы урегулировало рынок сбыта земельных участков.

• причины введения и сохранения моратория

Несмотря на заявленные цели недопущения обнищания сельского населения, чрезмерной концентрации земли в руках нескольких людей, а также снижения обработки пахотных земель, такие цели не затрагивают положение собственников, проживающих в городах и не задействованных в сельском хозяйстве. В частности, заявители обратили внимание Суда на то, что, учитывая их преклонный возраст и расстояние между местом фактического проживания и угодьями, сельское хозяйство не является для них доступным способом заработка. Что касается риска обнищания сельского населения в целом, Суд отметил, что при продлении моратория законодатели признавали, что абсолютный запрет на отчуждение всего лишь предоставляло время для разработки необходимой законодательной базы.

Наконец, касательно предотвращения чрезмерной концентрации и прекращения обработки пахотных земель, Суд отметил, что законодательство Украины уже содержит определенные положения, которые направлены на достижение заявленных целей. К ним относятся: режим налогообложения, который предусматривает льготы при оплате земельного налога на обрабатываемые земли, ограничение категорий лиц, которые могут владеть земельными участками, а также ограничение максимальной площади земельных угодий.

В этой же связи Суд провел сравнительный анализ законов государств-членов Совета Европы в данной отрасли и подчеркнул, что ни одна из государств не предусматривает аналогичного абсолютного запрета.

• обременительность для заявителей

Согласно позиции правительства, несмотря на возложенные ограничения по отчуждению, заявители в данном случае могут сдавать свои участки в аренду по рыночным ставкам. Государство не ограничивает эти ставки, а скорее принимает меры, чтобы поддерживать их в интересах землевладельцев, устанавливая минимальную арендную плату.

В ответ на это заявители и третья сторона сослались на статистические данные, указывающие на то, что поддержание моратория, наоборот, способствует продвижению интересов арендаторов, многие из которых являются крупными предприятиями. Помимо того, правительство не предоставило каких-либо конкретных доказательств, чтобы продемонстрировать, каким образом мораторий служит защите уязвимых категорий населения.

Следовательно, учитывая продолжительность ограничений (находятся в силе на протяжении последних 17 лет, а также затрагивают первого и второго заявителей лично в течение более 12 и 10 лет соответственно), их широкий диапазон (запрет отчуждения и использования для каких бы то ни было целей, кроме сельского хозяйства) и абсолютный характер (меры не предусматривают исключений и не подлежат отдельному рассмотрению), Суд пришел к выводу, что ограничения являются чрезмерно обременительными для заявителей.

В итоге, Европейский суд постановил, что Украина в данном случае превысила широкую свободу усмотрения в этой области и не обеспечила справедливый баланс между интересами общества и имущественными правами заявителей.

Согласно статье 46 Европейской конвенции, Украина обязана исполнять окончательные постановления Суда по любому делу, в котором она является стороной. В данном случае это означает принятие законодательных мер для обеспечения справедливости и соблюдения прав владельцев сельскохозяйственных участков. Однако такое решение Суда не означает, что Украина должна немедленно ввести неограниченный рынок сельскохозяйственных угодий – государство по-прежнему не ограничено в праве выбирать метод, с помощью которого оно будет выполнять свои обязательства, вытекающие из решения Суда.

Несмотря на то, что данном случае истцам не была присуждена денежная компенсация (помимо компенсации затрат на услуги адвоката), Суд предупредил, что в случае, если государство проявит необоснованную задержку в принятии необходимых мер, в дальнейших решениях денежные выплаты могут стать необходимостью, по крайней мере для отдельных категорий землевладельцев.

Дело было поддержано Центром стратегических дел УХСПЧ (УГСПЛ).

Фото обкладинки – sud.ua