Пропонуємо зауваження та коментарі до Проекту Закону України “Про реєстрацію фізичних осіб в Україні” (проект № 4368 від 12 листопада 2003 року), яким створюється умови для створення системи тотального стеження за людиною та нехтування основними правами та свободами громадян.

Загалом цей Законопроект передбачає обробку спеціально уповноваженими органами державної влади персональної інформації, яка зосереджується в Єдиному Реєстрі, збір цієї інформації від самої особи та від інших юридичних осіб незалежно від форми власності. Разом з тим в законопроекті наявна низка положень, які стосуються оброблення інформації персонального характеру іншими суб’єктами, що загалом мало б врегульовуватися Законом “Про персональні дані”.

Вивчаючи цей законопроект можна побачити, що він пропонує врегулювати наступні сфери:

1) збір та обробка персональної інформації;

2) створення та функціонування Єдиного реєстру персональної інформації;

3) забезпечення реєстрації особи за місцем проживання чи перебування;

4) врегулювання видачі документів, що посвідчують фізичну особу, особу громадян України та іноземців в Україні (до яких віднесено і осіб без громадянства).

5) надання особі єдиного ідентифікаційного коду і врегулювання розміщення його на всіх документах особи, що пов’язані з єдиним реєстром (фактично на переважній більшості документів, якими користується громадянин).

 

Мета створення Реєстру

 

Зазначимо, що перелік цілей з якими створюється Реєстр (стаття 3) є надмірно і невиправдано широкий і дозволяє використовувати інформацію персонального характеру, зібрану в Реєстрі, з будь-якою ціллю, яку визначить розпорядник Реєстру. Ч.2 ст.32 Конституції України передбачає, що “не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини”. Навряд чи можна сказати, що всі цілі, з якими створюється Реєстр, становлять інтереси національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. В цьому разі виникає необхідність згоди особи на збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу (ч 2 ст.32 Конституції), тоді як ст. 1 Законопроекту передбачає лише згоду особи на її оброблення. (Визначення терміну “оброблення” не відповідає терміну “автоматизоване оброблення”, дане в ст.1, крім того з подальшого тексту законопроекту складається враження, що термін “оброблення” не включає в себе збір і реєстрацію і розглядається як однопорядковий з ними). На жаль, автори законопроекту намагалися поєднати і добровільність реєстрації, і обов’язковість її, що, в свою чергу, спричинило певну дисгармонію Законопроекту.

 

Надання єдиного реєстраційного номеру

Законопроект передбачає впровадження єдиного незмінного реєстраційного номеру особи.

Заперечення проти впровадження такого номеру базуються на декількох підставах.

По-перше, заперечення морального характеру. Призначення особі незмінного реєстраційного номеру, який проставлятиметься на всіх документах, на нашу думку, принижує гідність особи, ототожнює особу з набором цифр, який отримується за допомогою невідомого алгоритму. Більше того, така практика призначення державою номера замість імені характерна для тоталітарних держав, перш за все в концтаборах. Нагадаємо, що під час Нюрнберзького процесу Міжнародний воєнний трибунал визнав практику присвоєння особам знеособлюючих номерів і клейміння осіб ними злочином проти людяності. Можна сказати, що ототожнення особи з певним кодом не лише посягає на право особи на ім’я, але й нав’язує особі відчуття власної незначущості. На жаль, 12-річне існування Української держави свідчить про те, що цій державі громадянин майже ніколи не може беззастережно довіряти, тож невідомо з якою метою буде насправді використано зібрану інформацію.

По-друге, як показало впровадження податкового ідентифікаційного коду, для низки громадян поставлення коду у відповідність імені є неприйнятним з релігійних міркувань.

По-третє, запровадження єдиного реєстраційного номеру особи становить фундаментальну загрозу праву особи на приватне життя (на приватність). Це значною мірою пов’язане з відсутністю в Україні ефективної системи захисту персональних даних, а гарантії захисту персональних даних, передбачені цим законопроектом, не можна вважати адекватними, тим більше з огляду на практику контролю приватного життя в СРСР і історичну пам’ять про це державних чиновників.

Неприйнятним видається і вимога розміщення реєстраційного номеру на всіх документах Реєстру, до яких віднесено низку галузевих документів: права водія, учнівський квиток тощо. Таке положення створить умови для тотального контролю за особою і, відповідно, до порушення права особи на приватність. Крім того вважаємо за доцільне звузити кількість документів реєстру власне до ідентифікаційних документів.

 

Органи Реєстру.

 

Даний законопроект пропонує трирівневу систему органів Реєстру:

– розпорядник Реєстру – орган виконавчої влади, що здійснює керівництво відповідними органами реєстрації і уповноважений вирішувати та визначати цілі і засоби оброблення інформації персонального характеру, питання про призначення занесеної до Реєстру інформації персонального характеру, її зберігання та про здійснювані з нею операції;

– реєстратор – юридична особа, що відповідає за ведення Реєстру та здійснює супроводження його програмно-інформаційного забезпечення;

– орган реєстрації – юридична особа, уповноважена проводити реєстрацію фізичних осіб.

Розпорядником Реєстру пропонується зробити МВС, що саме собою є доволі неоднозначним. Хоча з одного боку саме МВС, в сучасних умовах, є органом в якому персональні дані могли б бути певною мірою захищені (наявні відповідні спеціалісти, інфраструктура, досвід роботи), з іншого – концентрація персональної інформації про кожну особу надасть можливість впровадження контролю за особою з боку держави саме за посередництва МВС. Органи реєстрації створюються в системі МВС, очевидно, на місці паспортних столів. Найбільш незрозумілим залишається статус реєстратора. За законопроектом це юридична особа, яка уповноважується Розпорядником Реєстру (тобто МВС). Однак на нашу думку повноваження, які надаються цій юридичній особі, створюють реальну загрозу для втручання в приватне життя особи, саме тому слід більш чітко прописати як порядок визначення Реєстратора, так і його правовий статус (і, зокрема, обов’язки).

Неприйнятним слід вважати і надання Розпоряднику Реєстру повноваження самостійно визначати цілі обробки інформації (ст.1). Адже одним з принципів обробки персональної інформації є недопущення її обробки в цілях, відмінних від тих, для яких вона збиралася. Саме тому слід в законопроекті передбачити чіткий вичерпний виклад цілей, для яких може застосовуватися інформація Реєстру.

Зауважимо, що з тексту законопроекту незрозуміло як співвідноситься структура Реєстру з органами Реєстру.

 

Контроль.

 

В Законопроекті, на нашу думку, слід більш чітко виписати систему контролю за обробкою інформації персонального характеру. Як свідчить практика сучасних демократичних держав, для захисту права на приватність в сфері захисту персональних даних необхідним є заснування окремої інституції, як правило незалежної від виконавчої влади (рада, омбудсман тощо), основною функцією якої має бути нагляд за обробкою персональних даних. В Україні такі повноваження можна було б надати окремому відділу в рамках Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради з прав людини або незалежній раді експертів.

 

Нормотворчість.

 

Слід зауважити, що даний законопроект віддає низку питань на врегулювання за допомогою підзаконних нормативних актів. Так, ч.2 ст.26 Законопроекту визначає, що “Порядок зберігання інформації персонального характеру у Реєстрі встановлюється розпорядником Реєстру”; стаття 29 встановлює, що “Нормативні акти з питань порядку реєстрації інформації про фізичну особу у Реєстрі видаються розпорядником Реєстру”. А стаття 28 передбачає, що порядок надання відомостей про інформацію персонального характеру щодо себе, яка міститься у Реєстр, визначається розпорядником Реєстру.

Таким чином, передбачається, що порядок зберігання, реєстрації та надання інформації персонального характеру визначається Міністерством внутрішніх справ, а отже створюються можливості для корекції положень цього законопроекту за допомогою підзаконних актів, прийнятих Міністерством внутрішніх справ, тоді як п.1 ст. 92 Конституції передбачає, що виключно законами України визначаються “права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина”.

 

Одержання інформації з Реєстру

 

Особливу увагу слід звернути на врегулювання законопроектом порядку одержання інформації з Реєстру. Так,

стаття 28 Законопроекту передбачає, що “Фізична особа має право за плату на підставі документів, що посвідчують особу, одержувати відомості про інформацію персонального характеру щодо себе, яка міститься у Реєстрі”. Тоді як стаття 17 Законопроекту (п.3 ч.1) передбачає право фізичної особи “за письмовим запитом без оплати одержувати з Реєстру інформацію про інформацію персонального характеру про себе”. Очевидно, що органи Реєстру посилатимуться на ст.28, тоді як фізичні особи – на ст.17.

Слід відзначити, що законопроект не передбачає права законних представників безоплатно отримувати інформацію персонального характеру про тих, кого вони представляють.

Законопроект залишає неврегульованим питання про те, хто може бути користувачем реєстру. Так, з усіх можливих користувачів Реєстру законопроект згадує лише органи прокуратури та суду, яким інформація надається за запитами в рамках провадження судочинства по кримінальних справах (ст.28), тоді як очевидно, що коло потенційних користувачів такого Реєстру значно ширше.

 

Персональні дані Реєстру.

 

На нашу думку перелік персональних даних, передбачених Реєстром невиправдано широкий. З метою більшого забезпечення, в умовах сучасної України, права особи на приватність доцільніше не збирати таку низку персональних даних про особу в єдиному реєстрі, а мати декілька реєстрів, причому з забороною об’єднувати інформацію з різних реєстрів без згоди особи.

Законопроект не розрізняє загальні і вразливі дані. Виглядає доцільним зібрати в такому Реєстрі інформацію загального характеру: прізвище, ім’я, по-батькові – як визначає Цивільний кодекс України – ім’я особи; адреса, дата і місце народження, громадянство, дату приїзду в Україну, постійне і переважне місце проживання, сімейний статус, наявність дітей, адресу законних представників. Тоді як інформація, яка носить галузевий характер, повинна фіксуватися в галузевих реєстрах. Зокрема відомості про військовий обов’язок, відомості про перебування на військовому обліку та відомості, необхідні для ведення цього обліку – реєстр, який має вести Міністерство оборони, відомості про належність до категорій з певними захворюваннями – реєстр Міністерства охорони здоров’я, Міністерства внутрішніх справ; відомості щодо обмеження на управління транспортними засобами та відомості щодо обмеження на придбання зброї – реєстр Міністерства внутрішніх справ; відомості щодо обмеження дієздатності; відомості про визнання безвісно відсутнім або померлим; відомості про розшук, судові рішення, у тому числі щодо відбуття покарання, безвісну відсутність, оголошення померлим – реєстри судових та правоохоронних органів; відомості про пенсію – реєстр системи соціального забезпечення. Інше питання, що потрібен закон, який би врегульовував створення та ведення таких реєстрів та доступ до них. Особливий подив викликає намагання занести до Єдиного Реєстру відомості про посаду, місце роботи, освіту, науковий ступінь і вчене звання.

Підсумовуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що в разі прийняття в такому вигляді Законопроект створить реальні умови для побудови в Україні системи тотального стеження за особою завдяки єдиному реєстраційному номеру, який проставлятиметься на всіх життєво необхідних документах особи, широкого переліку видів інформації персонального характеру, яка збирається державою (в особі МВС) і концентрується в одному місці, а внаслідок цього можливістю вибірки низки осіб за встановленими ознаками та відсутністю ефективного і незалежного контролю за обробкою такої інформації. Слід зауважити, що законопроект суперечить як Конституції України (ч.2 ст.32) передбачаючи обов’язок особи надавати про себе інформацію персонального характеру в цілях, відмінних від інтересів національної безпеки, економічного добробуту та прав людини, так і Конвенції про захист прав людини та основних свобод (ч.2 ст.8), оскільки створення Реєстру в такому вигляді не є необхідним в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки і громадського порядку, економічного добробуту країни, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моральності або захисту прав і свобод інших осіб.

 

Руслан Тополевський