11 грудня 2020 року спеціалістка з питань нормотворення УГСПЛ Олена Семьоркіна взяла участь у круглому столі ПАРЄ щодо міжвідомчої співпраці з виконання рішень ЄСПЛ в Україні. Пропонуємо до вашої уваги тезиси виступу Олени Семьоркіної щодо рекомендацій запропонованих у Звіті про моніторинг та оцінку виконання рішень ЄСПЛ в Україні.

«Я представляю УГСПЛ. Один з напрямків нашої діяльності – ведення стратегічних справ в судах України та в ЄСПЛ, громадський контроль за виконанням рішень ЄСПЛ. Ми в 2016 році направляли лист на КМУ з питаннями про стан виконання рішень ЄСПЛ. Протягом 2016-2017 років співпрацювали з МЮ – з Секретаріатом Урядового уповноваженого у справах ЄСПЛ, надавали пропозиції щодо виконання зауважень загального порядку – законопроекти з виконання рішень щодо судової справи «Чанєв і Арская проти України».  Наразі, ми вважаємо діяльність Урядового Уповноваженого ефективною, публічною, що спрощує громадський контроль за виконанням рішень ЄСПЛ. Єдине застереження це те, що бракує синхронізації між різними суб’єктами влади, від яких залежить виконання рішень ЄСПЛ та і в цілому – міжнародних зобов’язань у сфері прав людини.

Також УГСПЛ разом з Омбудсменом ініціювали у 2014 році розроблення Національного плану дій у сфері прав людини, в тому числі для вирішення системних проблем невиконання рішень ЄСПЛ.

І. Проблеми, порушені в Звіті, не є унікальними тільки для виконання рішень ЄСПЛ.

Фактично, Звіт описує в цілому проблему ролі ВРУ у виконанні міжнародних зобов’язань у сфері прав людини. Тому, виконання рекомендацій, наданих у Звіті, який сьогодні презентований, повинно сприяти зміні ставлення Парламенту як інституції, та народних депутатів до міжнародних зобов’язань у сфері прав людини.

Мій колега Сергій Заєць посилається у Звіті на схоже дослідження, яке називається «Посилення парламентського нагляду та сприяння координації між Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України з метою забезпечення виконання міжнародних договорів з прав людини» – ці дослідження і рекомендації були розроблені в рамках Проекту парламентських реформ ЄС-ПРООН.

У поєднанні ці два дослідницьких документа складають гарну дорожню карту для зміни ролі і місця Парламенту України у виконанні міжнародних зобов’язань у сфері прав людини.

Так само, порушені у Звіті проблеми і рекомендації можуть бути вирішені в рамках вже діючих проектів міжнародної співпраці ВРУ, наприклад, Проекту парламентських реформ ЄС-ПРООН, а також Програми USAID РАДА.

ІІ. В цілому, усі рекомендації Звіту підтримуються.

Наша організація (УГСПЛ) має досвід роботи з Парламентом і попередніх скликань, і з діючим Парламентом. Тому, я візьму на себе сміливість надати такі доповнення, щоб зробити рекомендації Звіту більш ефективними.

ПРОБЛЕМА 1: БЕЗСИСТЕМНІСТЬ І ХАОТИЧНІСТЬ ЗАКОНОТВОРЧОЇ ТА КОНТРОЛЬНОЇ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТУ.

В Звіті наголошується, що багато проблем, пов’язаних із виконанням рішень ЄСПЛ, неможливо вирішити без участі Парламенту. Закон про виконання рішень ЄСПЛ однак визначає основну роль у ініціюванні законодавчих змін – виконавчої влади.

З одної сторони – це вірно, оскільки в умовах парламентсько-президентської форми правління, яка є наразі в Україні, саме уряд має бути головним ініціатором законопроектів. Бо уряд формується парламентською більшістю і несе перед Парламентом відповідальність. В нинішніх політичних реаліях, ми маємо в Парламенті монобільшість. І це мало б сприяти узгодженню законотворчої активності уряду і монобільшості. Але ж, як кажуть: щось пішло не так, і перші 5 місяців роботи Парламент працював в режимі «скаженого принтера». І той величезний вал законопроектів, які були внесені до парламенту протягом першої сесії його роботи – були на 90%  законопроекти авторства народних депутатів.

З іншої сторони, Конституція України визначає декілька суб’єктів права законодавчої ініціативи: народні депутати (всі! 450), уряд, Президент України. Подолати хаотичність нинішньої законотворчої активності, зокрема, народних депутатів, може, як свідчить досвід парламентів світу, зміна політичної культури, посилення взаємної довіри, солідарності політиків, вміння домовлятись і шукати компроміси.

Звичайно, в Україні наразі є суб’єктивна ситуація. Але має існувати запобіжник таким ситуаціям.

На мою думку, в контексті даного Звіту, такий запобіжник має бути внесений до основних законів, які регламентують організацію діяльності ВРУ: Регламент ВРУ і Закон про Комітети ВРУ (на додаток до запропонованих у Звіті змін до Закону про виконання рішень ЄСПЛ).

Наприклад, для планування контрольної роботи Парламенту:

– доповнити Регламент ВРУ спеціальними процедурами розгляду (в порядку контролю за урядом)  питань підготовки звітів до міжнародних організацій про виконання міжнародних договорів у сфері прав людини, в тому числі, виконання рішень ЄСПЛ;

– в Закон про Комітети ВРУ можна внести доповнення (1) про обов’язкові повноваження відповідного Комітету (чи декількох Комітетів) із здійснення контролю виконання міжнародних договорів у сфері прав людини, в тому числі, виконання рішень ЄСПЛ, а також (2) про процедури взаємодії Комітетів ВРУ між собою, про процедури взаємодії Комітетів та Омбудсмена у виконанні цієї контрольної функції.

Щодо планування законопроектної роботи Парламенту, можна запропонувати доповнити Регламент ВРУ спеціальними нормами про синхронізацію з урядом планування законопроектної роботи, пов’язаної з виконанням міжнародних договорів у сфері прав людини, в тому числі, виконанням рішень ЄСПЛ.

ПРОБЛЕМА 2: ТРАДИЦІЙНО СЛАБКА КОНТРОЛЬНА ФУНКЦЯ ВРУ.

Це питання також вирішується в рамках спільної роботи Парламенту і Проекту парламентських реформ ЄС-ПРООН. Наприклад, за сприяння цього Проекту розроблено законопроект про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю (реєстр.№ 4131 від 18.09.2020). Закон прийнято 03.12.2020, а 08.12.2020 Закон направлено на підпис Президенту України.

ПРОБЛЕМА 3: ПРОЦЕДУРИ ЗАКОНОТВОРЕННЯ, ЯКІ НЕ ВРАХОВУЮТЬ ПОТРЕБУ ВИКОНАННЯ РІШЕНЬ ЄСПЛ.

РЕКОМЕНДАЦІЇ ЗВІТУ ВІД СЕРГІЯ ЗАЙЦЯ. Верховна Рада України:

«…

6) Внести зміни до Закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” запровадити перевірку сумісності усіх законопроектів з ЄКПЛ, практикою Суду та зобов’язаннями перед Рада Європи.

7) Встановити процедуру аудиту всіх законопроектів на відповідність міжнародним стандартам з прав людини.

…»

В дослідженні «Посилення парламентського нагляду….» Проекту парламентських реформ ЄС-ПРООН) була порушена проблема відсутності єдиних правил нормотворчої техніки для всіх суб’єктів нормотворення (суб’єктів права законодавчої ініціативи). Уряд керується Правилами підготовки проєктів актів КМУ, затвердженими постановою КМУ від 06.09.2005 р. № 870; ВРУ – Правилами оформлення проєктів законів та основними вимогами законодавчої техніки (Методичні рекомендації Апарату ВРУ) 2014 року. Для Уряду передбачена обов’язкова експертиза законопроєктів, які будуть подані до Парламенту, на відповідність Конвенції та практиці Суду. Для ВРУ такої обов’язкової експертизи не передбачено.

Пропонується:

– запровадити єдину для всіх суб’єктів права законодавчої ініціативи процедуру законотворення, та процедуру експертизи законопроєктів на відповідність міжнародним зобов’язанням у сфері прав людини, в т.ч. ЄКПЛ та рішенням ЄСПЛ, на всіх етапах його проходження;

– обов’язковим етапом законотворення має стати громадське обговорення (публічні консультації) законопроєктів.

Щодо участі НУО – доцільно звернути увагу на законопроєкт «Про публічні консультації» (реєстр. № 4254 від 23.10.2020). У цього законопроєкту складна доля, його розроблення триває 4-5 років. І законопроєкт не дуже популярний серед парламентарів, принаймні попереднього скликання. Оскільки вперше зобов’язує парламент проводити публічні консультації щодо законопроектів. Наразі, це тільки добра воля Комітетів і вона не є обов’язковою складовою процесу нормотворення;

– має бути запроваджена оцінка законопроектів на підході, що передбачає забезпечення прав людини (HRBA).

ПРОБЛЕМА 4: ВІДСУТНІСТЬ ВЗАЄМОДІЇ МІЖ РІЗНИМИ СТРУКТУРАМИ ЯК ВСЕРЕДИНІ ВРУ, ТАК І З НУО.

4.1. В УГСПЛ, і у інших згаданих у Звіті НУО є позитивний досвід роботи з парламентом, зокрема, поточного скликання.

Так, ми разом з ПРООН ініціювали створення міжкомітетської робочої групи Комітету з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та Автономної Республіки Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин та Комітету з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва щодо парламентського контролю за виконанням міжнародних договорів та зобов’язань України у сфері прав людини (рішення Комітету з прав людини від 3 червня 2020 р., Рішення Комітету  з питань зовнішньої політики від 17 червня 2020 р.).

Також Комітет з прав людини за нашою ініціативою тримає на контролі виконання Національної стратегії у сфері прав людини та Плану дій на її виконання, а також процес перегляду цих документів, який наразі триває.

4.2. УГСПЛ разом з ПРООН та іншими НУО провели тренінг з народними депутатами – членами Комітетів з прав людини та з питань зовнішньої політики. Це було на початку роботи нових обранців, коли вони ще мали час і бажання вчитись.

Метою тренінгів було дати загальні уявлення про природу прав людини, а також про роль парламенту у їх повазі, забезпеченні і захисті. Практичні заняття ми будували на основі практики ЄСПЛ.

Без перебільшення можу сказати, що ми отримали очікуваний результат – члени обох Комітетів усвідомлено працюють з тематикою прав людини.

Це приклад того, що в умовах недостатності фахових кадрів в Апараті ВРУ можна використовувати експертний потенціал НУО та міжнародних організацій. Хоча, звичайно, цілком поділяю думку Доктора Аліси Дональд про те, що Парламент повинен мати постійний експертний пул.

Завершуючи, я хочу висловити оптимістичні сподівання, що імплементація рекомендацій Звіту в парламенті буде успішною. Принаймні, УГСПЛ докладе максимальних зусиль для сприяння у переконанні народних депутатів виконати рекомендації Звіту.

Звичайно, є розуміння того, що більшість успішно впроваджених ініціатив – це не стільки політична воля, скільки особиста мотивація конкретних народних депутатів. Але якщо бодай це нам допомагає просувати тематику прав людини в порядок денний Парламенту – будемо працювати з особистостями.

Також висловлюю захоплення професійністю і глибиною дослідження теми Сергієм Зайцем. Я була рада поділитись досвідом роботи нашої організації та відомими мені джерелами.

Я вдячна організаторам за запрошення взяти участь в Конференції.

«ВСЕ БУДЕ ПРАВА ЛЮДИНИ!»

Олена Семьоркіна (УГСПЛ)