Частина 1. Важливість та обґрунтованість місцевих програм

Проф. Андрій Галай

Допис про місцеві програми, навіть лаконічний, вийшов більшим, ніж дозволяє формат блогу. Тому він розподілений як міні-серіал на три частини.

До цього складного питання є декілька передумов. Адже місцеві програми є важливим інструментом місцевого врядування.

Чому так?

По-перше, саме затвердження напрямів і статей витрат у програмі дозволяє витрачати бюджетні кошти. Це категорично важливо з погляду кожного місцевого посадовця. По-друге, якщо місцева влада компетентна, місцеві програми дозволяють владі планувати свою політику на системних засадах орієнтованих на розвиток громади. По-третє, неефективні або підкилимні рішення зручно ховати у великих за обсягом і складних за змістом програмах. І нарешті, місцеві програми оприлюднюються (точніше мають, деякі населені пункти ігнорують це зобов’язання), тобто їх здебільшого не треба “вигризати” для оцінки, робота монітора в більшості полягає у послідовності: знайшов на сайті – завантажив – проаналізував.

Всі ці аргументи сприяли тому, що у кожному напрямі місцевого індексу здійснюється оцінка місцевих програм цього напряму.

Як виявилось, оцінити якість програми ОМС дійсно важко для громадських моніторів. Тому команда Місцевого індексу напрацювала алгоритми оцінювання місцевих програмі. Цей допис є коротким мануалом.

До речі, мануал цей корисний не лише громадськості. Як показали моніторинги – в більшості місцеві посадовці теж не дуже вміють складати якісні програми. Так що, нам не шкода, навчайтеся і робіть гарні програми.

Де шукати критерії якості місцевих програм?

Засмутимо тих, хто потребує лише нормативно закріплених основ. Якість – категорія менеджменту, а не норми права (це не виключає того, що є характеристики якості права і закону). Тому звикаймо до того, що є приклади і є висновки про якість/неякісність програм, але вони не засновуються на  однозначному нормативному обов’язку чи приписі в контексті ч.2 ст. 19 Конституції України.

При цьому українське законодавство налічує більше сотні різноманітних законів, постанов і порядків з інструкціями про державні, регіональні та місцеві програми на чолі з Законом України “Про державні цільові програми“. Але повторимо, якість – категорія менеджменту. Нормативною вказівкою можна лише назвати, а не побудувати Україну правовою державою.

Які критерії якості місцевої програми? Дієвість як стисла тотожність якості.

Нагадаймо, Місцевий індекс є лаконічним інструментом, що оцінює реалізацію саме базових прав людини у громаді за участю місцевої влади. Тому ми переосмислили товсті книги і пропонуємо стислу систему ознак. Всі ознаки складають основну – дієвість.

Дієва програма не рівна якісній програмі. Дієва – означає протилежна недієвій. А недієва – існуюча на папері; така, що не досягає результатів.

Але для розуміння дієвості програми варто розуміти цю характеристику як сукупність таких критеріїв:

• обґрунтованість;
• адресність;
• системність;
• реалістичність;
• оцінність.

Обґрунтованість місцевої програми

Обґрунтованість означає, що програма буде корисною саме цій громаді. Тобто перед її розробкою було:

1) вивчено місцеві потреби,

2) до її розробки були залучені правильні (компетентні, зацікавлені, репрезентуючі місцеву спільноту без ознаки кумівства) партнери-експерти,

3) було проведено відкриті публічні обговорення різних форм.

Де це шукати? Звісно в самій програмі – навіщо існують такі розділи як вступ/загальні положення/преамбула/тощо, якщо не для того, щоб пояснювати людям, чому і як була розроблена ця програма?

Немає подібного опису – критерій не дотримано (за замовчуванням, але якщо влада хоче апелювати до такого висновку – будь-ласка, надайте протоколи обговорень, листування зі стейкхолдерами, пояснювальні записки – нам поки не надавали).

Це сумно, але критерію обґрунтованості ми, майже, не бачили у жодному з трьох десятків моніторингів населених пунктів за інструментом “Місцевий індекс прав людини”. З позитивних виключень згадаємо програми:

• Основні напрямки соціальної політики у м. Красноармійську (Покровську) на 2016-2021 роки, де наведено детальний аналіз отримувачів і надавачів соціальних послуг у місті, зроблено спробу (хоч і невдалу) вивчити гарні практики;
• Доступний Маріуполь на 2018 – 2022 роки, де принаймні оцінено стан не-доступності міста для людей з інвалідністю;
• Програму регулювання чисельності безпритульних тварин у м. Острог на 2016-2020 рр., у якій спробували кількома фразами таки продемонструвати заснованість програми на зверненнях місцевих жителів та спеціалізованих організацій;

Окремо виділимо з позиції обґрунтованості розробки програми Львова. Наприклад, ґрунтовно про передумови розробки програми і екологічні потреби міста описано у вступних частинах Комплексної екологічної програми на 2017-2022 роки для міста Львова.

А при розробці Комплексної стратегії озеленення м. Львова було замовлене окреме дослідження у місцевому спеціалізованому університеті. Дуже вірно і безпрограшно – одночасно і програма виглядає обґрунтованою, і професійну спільноту залучено, і використано перевагу від існування місцевого дослідницького центру.

В якості ілюстрації обґрунтованості місцевої програми наведена гарна асоціація у блозі “Що спільного між подарунками на день народження та місцевими програмами?”.

Далі буде.