За дев’ять місяців дії нового Закону «Про судоустрій і статус суддів» держава так і не змогла «розродитися» суддями, які були б дібрані і призначені за новою процедурою, визначеною законом. Нагадаємо, що такий добір передбачає проведення відбіркового іспиту перед Вищою кваліфікаційною комісією суддів, шестимісячну спеціальну підготовку кандидатів на посаду судді, після якої вони складатимуть кваліфікаційний іспит. Результати останнього і стануть основою для подальшого призначення на вакантні суддівські посади. А вакансій в судах за цей час утворилося дуже багато. Лише в місцевих загальних судах бракує майже 700 суддів, десятки, а може й сотні суддівських посад пустують і в місцевих спеціалізованих судах.

Випробування

Нова процедура добору кандидатів для першого призначення на посаду судді є доволі прогресивною і викликала найменше зауважень з боку Венеціанської комісії, яка ще у жовтні минулого року дала загалом критичний висновок на Закон «Про судоустрій і статус суддів». За умови добросовісного дотримання цієї процедури вона може забезпечити об’єктивний добір.

Найбільше, що викликало справедливе занепокоєння у Венеціанської комісії, це те, що спеціальну підготовку майбутніх суддів частково було покладено на юридичні вищі навчальні заклади, які діють в системі Міносвіти, а частково – на Національну школу суддів. За європейськими стандартами, таку підготовку має забезпечувати автономна установа, що діє в системі судової влади та під контролем суддів. Під ці критерії у нас може підпадати хіба що Національна школа суддів, яка не є установою Міносвіти, а контролюється Вищою кваліфікаційною комісією суддів.

Однак український законодавець на початку цього року прийняв закон, яким «урахував» зауваження Венеціанської комісії з точністю до навпаки – спеціальну підготовку повністю покладено на виші, перелік яких має визначити Вища кваліфікаційна комісія суддів. Не виключено, що «першопрохідці» зможуть уникнути такої підготовки, оскільки законодавець відстрочив набрання чинності вимогами про її проходження до ухвалення спеціального рішення Вищою кваліфікаційною комісією суддів. Поки що вона такого рішення не приймала.

Безумовним досягненням нового Закону стало те, що як перший – відбірковий, так і кваліфікаційний іспити відбуватимуться у формі анонімного письмового тестування. Перший відбірковий іспит Вища кваліфікаційна комісія суддів призначила на 22 травня. До нього уже допустили 3 430 бажаючих стати суддями з 3 593 осіб, які подали заяви. Очікується, що конкурс пройде за однією процедурою і в той самий час, але у чотирьох різних місцях – Київському національному університет імені Тараса Шевченка (Київ), Львівському національному університеті імені Івана Франка (Львів), Національному університеті «Одеська юридична академія» (Одеса), Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого (Харків) – під контролем Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Тести міститимуть 100 питань; які саме – про це кандидатам має стати відомо лише під час іспиту.

Програму, за якою розроблені тестові питання і яку слід використовувати при підготовці, Вища кваліфікаційна комісія суддів затвердила завчасно і вивісила на своєму сайті (http://vkksu.gov.ua/userfiles/4.doc). Однак аналіз цієї програми викликає занепокоєння щодо її якості, а відтак у спроможності самих тестових завдань стати об’єктивним мірилом «загальних теоретичних знань у галузі права» та справедливим «ситом» для добору справді фахових юристів та відсіву гірших.

Позитивізм і Конвенція

З програми іспиту проглядається, що Вища кваліфікаційна комісія бачить майбутніх суддів як бездумних правозастосовців, які повинні слідувати сухій букві закону, а не творчо його застосовувати з урахуванням принципів верховенства права та його цілей.

Юридичний позитивізм, а не природнє право є домінуючою концепцією, знання якої вимагаються від майбутніх кандидатів. Щоби переконатися у цьому, достатньо глянути на заголовок відповідної рубрики – «Концепції права. Позитивне право». Власне, концепціям права присвячено лише одне питання – «Праворозуміння: основні сучасні підходи». Усе решта – перевірка знання постулатів позитивізму. У рамках блоку питань з теорії права єдиним принципом, який необхідно знати кандидатам на посаду судді, є навіть не верховенство права, а законність.

Щоправда, з концепцією юридичного позитивізму контрастує розділ, присвячений Європейській конвенції з прав людини та практиці Європейського суду з прав людини. Слід визнати, що наявність цього розділу є безумовним досягненням. Але й тут від кандидатів вимагають знати лише ті права людини, закріплені у Конвенції, що стосуються сфери кримінальної юстиції і цивільного права. Про це свідчать відповідні рубрики. Про права, з якими суди часто мають справу у сфері адміністративного судочинства, чомусь «забули» згадати. Йдеться про право на вільні вибори, право на об’єднання, на свободу мирних зібрань тощо. Випадковість чи усвідомлений вибір?

Дивує також, що в рамках кримінального процесу від кандидатів вимагатимуть знання лише загального пункту 1 статті 6 Конвенції, який стосується й інших видів судочинства. Тоді як наступні два пункти цієї статті стосуються саме прав особи, яку обвинувачують у вчиненні кримінального правопорушення, – презумпції невинуватості, права на інформацію про обвинувачення, права не свідчити проти себе, права на захисника, на перекладача, права на допит свідків тощо.

Та й взагалі, спроба укладачів програми розподілити статті Конвенції за сферами правового регулювання та судочинства не є вдалою, оскільки одне й те саме право може бути об’єктом порушення чи захисту в різних видах судочинства – чи то право на мирне володіння майном, чи то право на свободу вираження поглядів тощо.

Судова влада = виконавча влада?

Вражає те, що питання судової влади і статусу суддів разом з прокуратурою віднесені у програмі іспиту до розділу «Адміністративне право»! Але, мабуть, кожен, хто складатиме іспит, знає, що адміністративне право регулює відносини у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування, іншими словами, – у галузі публічної адміністрації. Якщо Вища кваліфікаційна комісія суддів, переважна більшість у складі якої є судді, а інші – це науковці, вважає, що судова влада і судді є придатком виконавчої влади, то мабуть, дійсно воно так і є, особливо, після судової реформи 2010 р. До цього часу відповідні питання про правосуддя, не виключено, віднесли би до сфери господарського права.

А ще розробники програми «злили» суди з міліцією, службою безпеки та органами Міністерства юстиції, об’єднавши їх у заголовку єдиним терміном – «Судові та правоохоронні органи». Хоча між ними нічого спільного практично немає.

Якось символічно, що не знайшлося місця у програмі іспиту ні питанням про обов’язки судді, ні про відповідальність за їх невиконання, ні також питанням про права судді, гарантії їхньої незалежності. Невже майбутнім суддям цього не потрібно знати?

Блок питань про прокуратуру витягнули, мабуть, із радянських, а можливо, й російських підручників. Знаєте, яким питанням відкривається цей блок? «Прокурорський нагляд за додержанням законів в Україні»! І лише після цього – «Функції прокуратури». Так, ніби прокурорський нагляд є основним завданням прокуратури. Відповідно до європейських стандартів, основне завдання прокурора полягає передусім в участі у кримінальному процесі в якості обвинувача, і ніякого загального нагляду. Це прокуратура царського, а потім радянського типу – «око государеве». Вочевидь, ми недалеко від цього відійшли, незважаючи на те, що Конституція України ще у 1996 р. обмежила прокурорський нагляд лише сферою кримінальної юстиції. Зміни до Конституції 2004 р., які фактично повернули прокуратурі загальний нагляд (хоч і в більш «привабливій» формі – як-то нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина), були визнані у минулому році неконституційними. Цікаво також, що з чотирьох функцій, згаданих у статті 121 Конституції, у програмі вимагається знання лише трьох з них.

Атавізми

На жаль, програма переповнена юридичними термінами, поняттями, положеннями, які пішли у небуття і не використовуються у чинному законодавстві. Наприклад, в рамках конституційного права від кандидатів вимагають знати, що таке державні комітети як центральні органи виконавчої влади, хоча їх було ліквідовано згідно з минулорічним Указом Президента «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Те ж саме стосується питання «Урядові органи державного управління» в рамках розділу «Адміністративне право».

У рубриці «Основи виборчого права України» наштовхуємося на термін «голови місцевих Рад», хоча фактично йдеться про сільських, селищних та міських голів, посади яких передбачені Конституцією ще з 1996 р. Дивує також написання слова «Рада» з великої літери. Так, у деяких законах можемо натрапити на таке написання – воно утворилося внаслідок того, що до старого терміну «Ради народних депутатів» додали слово «місцеві», а «народних депутатів» вилучили. Однак як Конституція, так і Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», так само як і безліч інших законів, оперують терміном «місцеві ради» – обидва слова з маленької літери.

У розділі «Цивільний процес» більшість категорій справ окремого провадження названі як у Цивільному процесуальному кодексі УРСР 1963 р., хоча ще з 2005 р. діє Кодекс 2004 р., термінологія якого уніфікована з новим матеріальним законом – Цивільним кодексом. Мало того, знаходимо також таку категорію цивільних справ начебто окремого провадження як «встановлення неправильності запису в актах громадянського стану», хоча у новому Цивільному процесуальному кодексі її й близько немає, оскільки ця категорія справ у дещо видозміненому вигляді перейшла до адміністративної юрисдикції.

Коли ж дійдемо до розділу «Трудове право», то бачимо питання «Розгляд трудових спорів у районних (міських) судах». Невже розгляд трудових спорів у районних та міських судах чимось відрізняється від розгляду у міськрайонних та районних у містах судах, які також вирішують трудові спори?

Складається враження, що Вища кваліфікаційна комісія суддів вирішила перевірити ті статичні знання, які залишилися у випускників вузів 90-их років, хоча з того часу багато що змінилося.

Публічний контроль та інтерпретація результатів

Слід відзначити, що діяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів є більш відкритою, порівняно з діяльністю попередньої системи кваліфікаційних комісій суддів. Зокрема, цього вдалося досягнути завдяки допуску журналістів на засідання Комісії, а також інформативному сайту Комісії vkksu.gov.ua.

На жаль, затвердивши 21 квітня цього року Положення про порядок складення кандидатами на посаду судді анонімного тестування (іспиту) та методику його оцінювання, Вища кваліфікаційна комісія суддів не подбала про прозорість усіх етапів іспиту. Задекларовано відкритість інформації лише про його результати. Можливість представників засобів масової інформації, громадянського суспільства бути присутніми під час друку тестових зошитів (без доступу до їхнього змісту, звісно), їх доставлення до місця тестування, самої процедури тестування та визначення його результатів не передбачена. Це суттєво знижує рівень довіри до самих результатів тестування.

Також незрозуміло, як саме будуть визначати кандидатів, які успішно склали іспит, а які вибули з подальшого добору. У Положенні не вказано ні кількість балів, що вважатиметься мінімально достатньою, ні те, як обраховуватиметься кількість кандидатів, яких необхідно допустити до подальших випробувань. Зазначено лише таке: «Результат тестування формується Вищою кваліфікаційною комісією суддів України у вигляді списку кандидатів, які набрали достатню кількість балів і успішно пройшли тестування. При визначенні кількості балів, яка є достатньою для визнання кандидатів такими, що успішно пройшли тестування, Вища кваліфікаційна комісія суддів України враховує такі критерії:

прогнозована кількість вакантних посад;

загальна кількість кандидатів, які складали тестування;

результати анонімного тестування».

Однак як саме враховуватимуться ці критерії – віднесено на розсуд Комісії. А це при бажанні дає їй можливість або піднімати, або опускати планку залежно від «потреби» дати зелене чи червоне світло конкретним кандидатам.

Також поки що не є очевидним, які подальші випробування чекатимуть на тих кандидатів, що успішно складуть іспит. Якщо програм спеціальної підготовки не буде запроваджено (а, швидше за все, так і буде), тоді виникає питання: а що буде перевірятися під час наступного – кваліфікаційного іспиту? Адже вочевидь його справжньою метою мала би бути перевірка спеціальних знань, умінь та навиків, необхідних для майбутнього судді, здобутих та розвинутих під час проходження спеціальної підготовки.

Висновки

Аналіз перебігу першого добору суддів за новим Законом «Про судоустрій і статус суддів» дає можливість виділити як позитивні, так і негативні моменти.

До досягнень можна віднести:

1) запровадження централізованого конкурсу за єдиними критеріями та на єдиній методологічній основі;

2) здійснення добору на підставі анонімного тестування;

3) відносну повноту інформації про процедуру добору на сайті Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

До «недопрацювань» віднесемо:

1) неякісну, засновану подекуди на хибних методологічних засадах програму тестування, що ставить під сумнів можливість досягнення його мети – об’єктивної оцінки рівня знань кандидатів у галузі права;

2) непрозорість процедури проведення тестування, відсутність можливостей для громадського контролю;

3) невизначеність чітких критеріїв успішності складення іспиту, що дає можливості для маніпулювання його результатами;

4) нестворення системи спеціальної підготовки майбутніх суддів відповідно до європейських стандартів.

Якщо Вищій кваліфікаційній комісії суддів не вдасться подолати вказані загрози, то досягнення, що уже є, втратять будь-який сенс, а результати першого добору суддів за новою процедурою не викликатимуть довіри.

Роман Куйбіда,

к.ю.н., заступник Голови правління

Центру політико-правових реформ