Коментар до Проекту Закону України №7562 від 14.01.2011 року «Про гарантії держави щодо виконання рішень суду»[1]

 

Проблема невиконання судових рішень

Виконання Україною рішень національних судів є важливою гарантією забезпечення права на справедливий суд. Відсутність належного виконання визнається Європейським судом з прав людини порушенням Європейської конвенції про захист прав і основоположних свобод.

Про наявність системної проблеми невиконання рішень національних судів в Україні неодноразово вказували як міжнародні, так і українські організації. Так, 15 жовтня 2009 року Європейський суд з прав людини вперше застосував процедуру «пілотного рішення» у справі Юрія Миколайовича Іванова проти України[2]. Суд підкреслив хронічну проблему невиконання судових рішень, яка вже була встановлена в більше, ніж у 300 рішеннях Суду проти України.

Зокрема, перша справа, яка стосувалася неможливості отримання присуджених судом виплат, пов’язаних із закінченням військової служби, була вирішена Європейським Судом ще в 2004 році[3]. Справа Юрія Миколайовича Іванова, яка піднімала ці самі питання, «продемонструвала, що проблема тривалого невиконання судових рішень, які набрали законної сили, та відсутність ефективних національних засобів захисту залишилися невирішеними в українській правовій системі, незважаючи на зрозумілу прецедентну практику, що закликала Уряд здійснити необхідні заходи для вирішення цих питань».

Про системний характер проблем у цій сфері також свідчить той факт, що тільки на початок 2010 року у Суді очікували розгляду приблизно 1400 заяв проти України, які повністю або частково стосуються таких проблем, і кількість таких заяв постійно зростає. Заборгованість України по виконанню судових рішень у сфері порушень прав людини за офіційними даними вже складає 130 млрд. грн., і зрозуміло, що цей борг продовжує збільшуватися, оскільки в Україні за офіційними даними не виконується близько 60-70 % рішень національних судів[4].

Також наявність проблеми підтверджує переважне не виконання Україною загальних заходів, визначених у рішеннях Європейського суду з прав людини проти України, які стосувались невиконання рішень національних судів. І це вже не одноразово зазначалось у рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи, який є органом, що здійснює контроль за виконанням державою рішень цього Суду.

Комітет міністрів Ради Європи, котрий контролює виконання рішень Європейського суду з прав людини, основними проблемами невиконання рішень національних судів визначив:

•-          неспроможність держави передбачити належне асигнування державного бюджету на виконання рішень національних судів, де відповідачем є держава, тобто відсутністю таких коштів у держаному бюджеті. До сьогодні в жодному державному бюджеті України не було передбачено коштів для фінансування видатків, пов’язаних з виконанням рішень національних судів, за якими боржником є держава. Наприклад, витрати на виконання Європейського суду з прав людини передбачені в державному бюджеті окремим рядком (у 2009 році – 20 млн. 406 тис. грн.; у 2010 році – 41 млн. 306 тис. грн.);

•-          відсутність ефективної процедури виконання рішень національних судів, за якими боржником є держава: у такій ситуації державний виконавець упирається зазвичай у формулювання, що „органи влади діють відповідно до закону, закон про державний бюджет чітко передбачає напрямки витрат коштів і в державному бюджеті немає коштів на виконання рішень національних судів";

•-          відсутність ефективних заходів щодо протидії тривалому невиконанню рішень національних судів, а також відсутність передбачених законом компенсацій за таке невиконання;

•-          відсутність ефективної роботи державної виконавчої служби в справах, де відповідачем є держава;

•-          наявність специфічних галузевих проблем, зокрема, невиконання рішень національного суду:

А) пов’язане із існуванням Закону України N 2864-III "Про введення мораторію на примусову реалізацію майна" (чинний з 26 грудня 2001 року), який забороняє реалізацію майна підприємств, 25 % або більше акцій яких належать державі, з метою погашення боргів. Цей мораторій був установлений у 2001 році на невизначений період часу;

Б) пов’язане із неможливістю виконання рішень судів щодо підприємств паливно-енергетичного сектору. Відповідно до діючого законодавства реєстрація компанії в спеціальному реєстрі, який веде Міністерство палива та енергетики України дає їй право на відстрочку виконання судового рішення щодо неї. Цей порядок установлений Законом України «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу»;

В) пов’язане із недосконалістю процедури ліквідації підприємств, а також визнання їх банкрутами. Це пов’язано із тим, що в багатьох випадках проведення ліквідаційних процедур щодо підприємств, установ та організацій фактично унеможливлює стягнення заборгованості по заробітній платі, соціальних платежах та матеріальній і моральній шкоді по рішеннях суду із відповідача;

Г) пов’язане із неможливістю стягнення із майна підприємств, які знаходились в Чорнобилі;

Д) пов’язане із неефективною організацією і менеджментом на багатьох державних підприємствах, а також відсутністю систематичного й ефективного контролю з боку держави за діяльністю таких підприємств.

Звісно, така ситуація порушує стандарти справедливого судочинства. Коли боржником є громадянин, то на сьогодні у нього можуть забрати усе наявне у нього майно, проте коли боржником є держава – ситуація діаметрально протилежна і на практиці вилучити будь-яке майно для покриття боргів практично не можливо.

Саме тому, з огляду на показану вище системну проблему, важливо проаналізувати проект закону № 7562 саме в контексті вирішення цих основних проблем, що лежать в основі невиконання рішень національних судів.

 

Загальний огляд нововведень запропонованих законопроектом

Проектом закону № 7562 «Про гарантії держави щодо виконання рішення суду» передбачається встановлення особливої процедури виконання рішень національних судів. Також передбачається перерозподіл повноважень між гілками влади в сфері примусової реалізації майна юридичних осіб.

Також цим законопроектом пропонується відмінити встановлені раніше мораторії щодо примусової реалізації майна державних підприємств і підприємств паливно-енергетичного сектору.

Законопроектом №7562, з метою вирішення вищезазначеної проблеми, передбачається внесення змін до Законів: «Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждалі внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про пожежну безпеку», «Про захист рослин», «Про жертви нацистських переслідувань», «Про соціальний захист дітей війни», «Про трубопровідний транспорт», Основ законодавства України про культуру, Гірничого закону України, метою яких є не запровадження ефективних механізмів фінансування соціально-економічних прав, а намагання ці гарантії зменшити.

Ці зміни до законів передбачають скасування конкретизованих обсягів соціальних прав і гарантій (знижки за житло і комунальні послуги, розміри грошової винагороди, надбавки до пенсій тощо) працівникам міліції, прокуратури, державної пожежної охорони, медичним працівникам та працівникам культури, гірникам, постраждалим від Чорнобильської аварії громадянам, ветеранам війни та праці, дітям війни, жертвам нацистських переслідувань та ін., які закріплені спеціальними законами.

В принципі це означає, що такі гарантії можуть і взагалі не встановлюватися в подальшому. Жодних санкцій за повну відсутність гарантій не передбачено.

Запроваджується також певна процедура, що встановлює відповідальність держави за невиконання рішень національних судів.

 

Установлення особливої процедури виконання рішень національних судів

Положення законопроекту №7562 направлені на встановлення особливої процедури виконання рішень суду про стягнення коштів з державного органу, державного підприємства і юридичної особи, примусова реалізація майна якої забороняється в порядку встановленому законодавством.

Потрібно зазначити, що встановлення цієї процедури є одним із важливих кроків щодо покращення виконання рішень судів і як можна побачити є виконанням однієї із рекомендації Комітету міністрів Ради Європи.

Водночас, при встановлені цієї процедури розробниками законопроекту №7562 не було враховано декілька важливих аспектів.

А) Зокрема, згідно зі ст. 2 проекту, забороною примусової реалізації майна, яка дозволяє поширити дію цього Закону на юридичну особу, є заборона відчуження об’єктів нерухомого майна та інших основних засобів виробництва, з використанням яких юридичні особи провадять виробничу діяльність, а також акцій (часток, паїв), що належать державі й передані до їхнього статутного фонду. Отже, у цих юридичних осіб залишається інше майно, за рахунок реалізації якого можуть бути виконані рішення судів, але на яке не буде поширюватись процедура виконання рішень, яка передбачена цим проектом. Тобто, у певних ситуаціях, майно залишиться, проте не всі борги будуть погашені, хоча частину боргів буде виплачено.

Б) Відповідно до ст. 3 проекту виконання рішень суду про стягнення коштів з державного органу покладається на Державну казначейську службу України. Але не визначено черговість виконання судових рішень, а також не визначено що робити у випадку, коли судове рішення не буде виконано у встановлений частиною 4 цієї статті тримісячний строк. Тобто, ситуація, коли казначейство заявляє про відсутність коштів у бюджеті, залишається не вирішеною проблемою боржника.

В) Щодо порядку визначення розмірів невиплачених коштів за рішеннями суду, які мали місце до набрання чинності цим Законом (п. 4 розділу ІІ) потрібно зазначити, що передбачені в цьому пункті короткі строки нового пред‘явлення виконавчих документів до виконання та визнання таких документів, не поданих у ці строки, виконаними, може призвести до фактичного невиконання значної частини винесених судових рішень, що фактично означатиме порушення ст. 124 Конституції України про обов‘язковість виконання судових рішень на всій території України.

Крім того, необхідно зазначити, що Європейський суд з прав людини визначає, що не звернення за виконаннях рішення національного суду не може скасовувати це судове рішення. Так, в одній зі справ проти України[5] комерційна компанія не могла отримати належного виконання судового рішення, де відповідачем є держава, через те, що при зверненні у виконавчу службу постійно отримувала відмову з формальних причин щодо виконання цього рішення. І у цій справі Європейський суд констатував порушення Україною права на справедливий суд (п. 1 ст. 6 Конвенції).

Логічним було б передбачити, що виконавче провадження проти боржника має бути відкритим до того часу, поки борг не буде погашено чи не зникнуть борові зобов’язанні іншим чином. На сьогодні ж, державний виконавець закриває провадження при відсутності коштів, що робить необхідним багаторазове звернення кредитора до виконавця з проханням виконати одне і теж рішення суду.

Отже, враховуючи вищенаведене, відмова у виконанні рішення національного суду, на підставі пропущення нових строків пред’явлення виконавчих документів, може визнаватись Європейським судом як порушення Україною права на справедливий суд.

 

Порушення принципу поділу влади через перерозподіл повноважень між гілками влади в сфері примусової реалізації майна юридичних осіб

1) Проект закону встановлює передачу повноважень установлювати розмір соціально-економічних гарантій Кабінету міністрів України, який буде на власний розсуд, виходячи із фінансових можливостей держави визначати хто і в якому розмірі буде достойний цих гарантій.

Відповідно до пунктів 1 та 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються: «права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина; основи соціального захисту, …». Тобто, це означає, що ці повноваження належать Верховній Раді України.

Кабінет Міністрів України повноважний уживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечувати проведення політики, зокрема, у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 ст. 116 Основного Закону України). Зазначене свідчить, що Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями щодо встановлення розмірів соціальних пільг та стандартів. Натомість законопроект «легалізує» втручання Кабінету Міністрів України в сферу виключної компетенції парламенту всупереч положенням ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 19, п. 3 ч. 1 ст. 85, п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституції України.

Отже, якщо порядок надання соціальних гарантій та пільг є сферою компетенції Кабінету Міністрів України, яку він реалізує через підзаконне регулювання, то права на соціальні пільги та розмір таких пільг повинні визначатися виключно законом, тобто, парламентом.

2) Змінами до ст. 20 Закону «Про Кабінет Міністрів України» пропонується надати Уряду повноваження забороняти примусову реалізацію майна юридичних осіб.

Перш за все, зі змісту законопроекту не зрозуміло, з якою метою, у яких випадках та відносно яких юридичних осіб пропонується надати Кабінету Міністрів України вказане повноваження.

Відповідно до ст.ст. 113 та 117 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України; видає постанови і розпорядження виключно в межах своєї компетенції. Належні йому повноваження Уряд України реалізує шляхом видання актів нормативного характеру (у формі постанов), а також актів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань (у формі розпоряджень)[6]. Тобто у випадку запровадження пропонованої новели повноваження Кабінету Міністрів України забороняти примусову реалізацію майна юридичних осіб реалізовуватиметься на підзаконному рівні.

З цього приводу доречно звернутися до правових позицій Конституційного Суду України, відображених у його рішеннях. Зокрема, Конституційний Суд зазначив, що за Основним Законом України держава рівним чином захищає усі форми власності, а кожна з них може мати свої особливості, пов’язані із законодавчо визначеними умовами та підставами виникнення або припинення права власності. Ця правова позиція Конституційного Суду ґрунтується на тому, що виключно законами України визначається правовий режим власності, в основі якого – конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості правового режиму тих чи інших форм власності. Однією з таких особливостей правового режиму державної власності і є встановлений на певний період мораторій на примусове відчуження майна підприємств[7].

Отже, пропозиція законодавчо закріпити за Кабінетом Міністрів України повноваження забороняти примусову реалізацію майна юридичних осіб не корелюватиметься зі змістом конституційного припису, за яким правовий режим власності визначається виключно законами України, якими і встановлюються його особливості (п. 7 ч. 1 ст. 92 Конституції України). Натомість, отримавши відповідне повноваження, Кабінет Міністрів України реалізуватиме його через підзаконний рівень правового регулювання, що не узгоджується з принципом пріоритетності закону в системі нормативно-правових актів України, а також з принципом поділу влади та вимогою до органів державної влади діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 6, ч. 2 ст. 19 Конституції України).

3) Крім того, ініційована пропозиція не корелюється з конституційним правом на судовий захист (ст. 55 Конституції України). Необхідно звернути увагу на позицію, яка знайшла відображення в рішеннях Європейського суду з прав людини і яка зводиться до того, що право на справедливий судовий процес стало б ілюзорним, якби правова система держави дозволяла, щоб остаточне, обов’язкове судове рішення залишалося б недіючим на шкоду однієї зі сторін; виконання рішення, винесене будь-яким судом, повинне розглядатися як невід’ємна частина «справедливого суду». Крім того, відповідно до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право на справедливий суд містить як інституціональні елементи (вимоги щодо суду як установи (незалежний, неупереджений, створений на підставі закону)), так і процесуальні елементи – мінімальні вимоги стосовно процедури судового розгляду (публічність, забезпечення наданих процесуальним законом прав учасникам судового розгляду, змагальність, розумний строк розгляду справи, виконання остаточного судового рішення тощо). Отже, виходячи з наведених позицій, виконання судового рішення є невід’ємним елементом права на судовий захист.

Натомість запропоновані у проекті повноваження Кабінету Міністрів України щодо заборони примусової реалізації майна юридичних осіб (підпункт 16 п. 3 Розділу II Прикінцеві та перехідні положення) можна розцінити як законодавчий дозвіл на втручання виконавчої влади в сферу правосуддя, що суперечить природі та завданням виконавчої влади (організація виконання законів, а не контроль за правильністю судових рішень). Тим більше, що вказані судові рішення, очевидно, значною мірою стосуватимуться майна державної власності, і в цих випадках уряд буде зацікавленою стороною.

 

Зняття мораторію на примусову реалізацію майна

Законопроектом № 7562 передбачається визнати таким, що втратив чинність Закон «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна». А також пропонується внести зміни до Закону «Про заходи, спрямовані на забезпечення сталого функціонування підприємств паливно-енергетичного комплексу» щодо виключення положень, які надають можливість для підприємств цієї галузі зупиняти заходи примусового виконання рішень.

Ці заходи також є важливими у вирішенні ще однієї системної проблеми щодо невиконання рішень національних судів. Потрібно зазначити, що ця проблема існує вже дуже давно і зняття вищезгаданих мораторіїв є необхідною умовою її вирішення.

 

Проблема відсутності в держави необхідних коштів для виконання рішень судів

Однією із найбільших проблем щодо невиконання рішень національних судів є відсутність у держави фінансових ресурсів для виконання рішень, де відповідачем є держава. Ця системна проблема тісно пов’язана із заплутаною системою пільг та соціальних виплат.

Зокрема, поряд із підтримкою найбільш соціально вразливих груп, система соціального захисту та соціального забезпечення передбачає значну кількість пільг та соціальних гарантій за професійною ознакою. Згідно із чинним законодавством в Україні нараховується близько 120 категорій пільговиків, з яких лише 45 категорій мають право на пільги за соціальною ознакою, а 57 – за професійною.

Запровадження пільг, соціальних та компенсаційних виплат у ряді випадків виходить за рамки конституційних стандартів забезпечення соціально-економічних прав, оскільки на рівні законів перелік категорій одержувачів різних форм соціального захисту значно розширено. Це призводить до розмивання соціальної функції держави та втрати адресності соціального захисту, передумови для якої закладено на рівні Конституції України.

Загальна чисельність громадян України, які мають право на використання тих або інших видів пільг, установлених чинним законодавством, становить близько 15 млн. громадян. І за оцінками різних експертів, загальна вартість задекларованих у чинному законодавстві пільг складає від 3,8 до 5,8 млрд. дол. США на рік, проте реально фінансується лише незначна їхня частина.

І внаслідок наявності пільг і соціальних гарантій, які декларативно проголошуються, але не фінансуються в Україні існує величезна кількість судових рішень щодо невиконання державою своїх зобов’язань. І ці численні рішення не виконуються, оскільки держава не передбачає виділення коштів для їхнього виконання у своєму щорічному бюджеті.

Більше того, з-за не вирішення ситуації, боргові зобов’язання накопичуються з року в рік.

Хоча з іншої сторони, така ситуація є економічно вигідною державі. Коли держава не доплачує декілька мільярдів доларів на рік, то лише незначна частина з цих людей підуть до суду з метою захистити свої права й отримати належні їм виплати. Ще менша частина пройде декілька судових інстанцій і буде постійно наполягати на виконанні рішень судів. Фактично, у якості вже офіційного боргу держава має менше 20 % від тієї суми, що вона мала б виплатити, заклавши витрати на усі виплати, що закріплені законодавством. Таким чином, держава економить понад 80 % подібних витрат. Якщо ж врахувати, що до останнього часу, держава не надто прагнула виконувати й рішення судів, то фактично витрати держави ставали мінімальними, хоча це порушувало соціально-економічні права громадян.

 

Поділ витрат держави щодо забезпечення соціально-економічних прав і привілеїв

У законодавстві України відсутній поділ норм на ті, що забезпечують певні соціально-економічні права, гарантовані Конституцією, і на ті, що надають певні привілеї, пов’язані з особливими заслугами чи посадою і які не гарантуються Конституцією. Вище ми вже демонстрували відповідну статистику.

Це зумовлює складність і неузгодженість державного регулювання у випадках надання чи скасування державою певних привілеїв, і, у той же час, несе загрозу обмеження чи зменшення чинного обсягу соціально-економічних прав, що заборонено Конституцією.

На прикладі законопроекту № 7562 яскраво видно, що вищезазначені недоліки правового регулювання соціальних прав і привілеїв, визначають складнощі вирішення державою проблеми відсутності коштів на виконання рішень судів, де відповідачем є держава.

Законопроектом № 7562 з метою вирішення вищезазначеної проблеми, передбачається внесення змін до Законів: «Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждалі внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про пожежну безпеку», «Про захист рослин», «Про жертви нацистських переслідувань», «Про соціальний захист дітей війни», «Про трубопровідний транспорт», Основ законодавства України про культуру, Гірничого закону України, метою яких є не запровадження ефективних механізмів фінансування соціально-економічних прав, а намагання ці гарантії зменшити.

Ці зміни до законів передбачають скасування конкретизованих обсягів соціальних прав і гарантій (знижки за житло і комунальні послуги, розміри грошової винагороди, надбавки до пенсій тощо) працівникам міліції, прокуратури, державної пожежної охорони, медичним працівникам та працівникам культури, гірникам, постраждалим від Чорнобильської аварії громадянам, ветеранам війни та праці, дітям війни, жертвам нацистських переслідувань та ін., які закріплені спеціальними законами.

Це робиться шляхом передачі повноважень установлювати розмір соціально-економічних гарантій Кабінету міністрів України, який буде на власний розсуд, виходячи із фінансових можливостей держави визначати хто і в якому розмірі буде достойний цих гарантій. І враховуючи відсутність фінансування цих пільг навіть сьогодні, коли закон чітко встановлює їхній розмір і у кожного є можливість захистити свої права у суді, то цілком очевидним є те, що пропонований Кабінетом міністрів України вихід із ситуації є способом, не виконуючи записані у законі соціально-економічні права та їхні гарантії, уникати відповідальності за їхнє невиконання.

Порядок надання і визначення розмірів указаних пільг за рішенням Кабінету Міністрів України є порушенням принципів верховенства права – принципу пропорційності, забезпечення правових очікувань, правової певності. Прийняття підзаконних рішень в Україні не забезпечене достатньо відкритою процедурою і доступністю для широкого загалу громадян, яких вони стосуються. Запропонований порядок також суперечить визначеній у Законі «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» вимозі щодо встановлення законами основних державних соціальних гарантій, до яких належать також розміри державної соціальної допомоги та інших соціальних виплат (стаття 17 Закону).

У цьому контексті важливо підкреслити, що при ініціюванні перегляду умов здійснення соціального захисту в Україні слід виходити із конституційних положень щодо невідчужуваності і непорушності прав людини (ст. 21) та недопустимості звуження їх змісту й обсягу при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів (ст. 22).

Крім того, рівень юридичної сили актів органів виконавчої влади значною мірою поступається нормам законів, оскільки Конституцією України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Переведення визначення умов соціального забезпечення на рівень органів, які повинні забезпечувати виконання законодавчих рішень, призведе до порушення стабільної і передбачуваної системи прав громадян та знизить гарантії їх реалізації.

Тому фактично мова йде про скасування соціально-економічних прав та гарантії через неможливість їхнього захисту в судовому порядку. Позбавляючи прав людини судового захисту, держава позбавляє громадян і самих прав, оскільки таке право стає фікцією.

З огляду на зміст запропонованих положень важливо нагадати на неодноразові заперечення Конституційним Судом України ініціатив щодо скасування, призупинення чи інший перегляд наданих законами прав громадян у соціальній сфері. Зокрема, Конституційний Суд зазначив, що, утверджуючи й забезпечуючи права і свободи громадян, держава окремими законами України встановила певні соціальні пільги, компенсації і гарантії, що є складовою конституційного права на соціальний захист і юридичними засобами здійснення цього права, а тому відповідно до частини другої статті 6, вони є загальнообов’язковими, однаковою мірою мають додержуватися органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами. Невиконання державою своїх соціальних зобов’язань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення принципів соціальної, правової держави[8].

Варто підкреслити, що, передбачаючи можливість «ревізії» прав осіб, зокрема, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, законодавець чітко визначив процедуру зміни пільг та компенсацій, установлених Законом «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Статтею 71 зазначеного закону визначено, що дія його положень не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону.

Ураховуючи все вищенаведене, а також наявність проблем у правовому регулюванні соціальних гарантій і привілей, потрібно зазначити, що шлях обраний Кабінетом міністрів України щодо подолання проблеми відсутності в держави необхідних коштів для виконання рішень судів, спрямований у більшій мірі на обмеження соціально-економічних прав, ніж на реальне вирішення проблеми.

 

Відповідальність держави за тривале невиконання рішень судів

Законопроектом № 7562 передбачається встановлення механізму компенсації в разі тривалого невиконання рішень національних судів, де відповідачем є держава. Так ст. 5 проекту встановлює, що в разі коли Державною казначейською службою України протягом трьох місяців не перераховано кошти за рішенням суду про стягнення коштів, то особі, на користь якої прийнято рішення суду, виплачується компенсація в розмірі 0,3 % річних від несплаченої суми за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішення суду.

Загалом запровадження цього механізму реагування на тривале невиконання рішень суду є досить позитивним кроком щодо покращення їх виконання. Водночас розмір відповідальності за затримки у виконанні встановлено на низькому рівні. І це може стати суттєвою перешкодою ефективному застосуванню цього механізму.

Навіть, якщо порівняти цей розмір відповідальності із рівнем інфляції (річний рівень інфляції в Україні у 2010 – 9,1%), то стає зрозумілим, що ця відповідальність не стане стимулюючим фактором для вчасного виконання рішень судів. Більше того, державі буде більш вигідним заплатити цей мінімальний розмір компенсацій ніж виконати рішення суду.

Навіть при невиплаті сум, передбачених рішенням Європейського суду з прав людини, держава повинна сплатити більшу суму, ніж передбачену проектом закону. Вона встановлена на рівні граничної позичкової ставки Європейського Центрального Банку плюс три відсотки із часу, коли закінчиться тримісячний строк добровільного виконання рішення і до моменту повного розрахунку.

Очевидно, що запропонована сума компенсацією по суті не є компенсацією через власну мізерність. А тому, це інструмент не додасть аргументів на користь виплати цих сум. Швидше навпаки – відмова в сплаті буде розглядатися економічно доцільною, оскільки вартість подібних коштів на ринку буде значно більшою.

 

Висновки

Проект Закону України №7562 «Про гарантії держави щодо виконання рішень суду» містить суттєві недоліки щодо реалізації тих завдань, які ставляться перед цим законопроектом.

Безумовним позитивом законопроекту є здійснення певних конкретних заходів щодо вирішення проблеми невиконання рішень національних судів. Зокрема, введення особливої процедури виконання рішень судів, де відповідачем є держава, зняття мораторіїв на примусове виконання рішень судів, запровадження механізму компенсацій за тривале невиконання. Але як видно з аналізу законопроекту, присутні значні недоліки в реалізації більшості цих заходів.

Водночас деякі положення законопроекту закону направлені на зниження рівня соціальних гарантій і можуть призвести до суттєвого звуження соціально-економічних прав людей.

Проект закону також містить норми, що на нашу думку, суперечать Конституції через порушення принципу розподілу влади. Зокрема, Кабінет Міністрів наділяється повноваженнями, котрі належать парламенту, а саме – визначення законом прав і свобод людини.

У цьому проекті нормативно-правового документу не знайшли відображення багато важливих проблем, визнані зокрема Комітетом міністрів Ради Європи, як системні і які потребують якнайшвидшого реагування. Зокрема, неефективність виконавчої служби, недосконалість системи управління державними підприємствами, проблеми в правовому регулюванні банкрутства підприємств, відсутність законодавчого механізму відшкодування шкоди, нанесеної злочинними діями неплатоспроможних державних службовців та інших осіб тощо.

Також залишилось відкритим найголовніше питання фінансування виконання вже прийнятих рішень національних судів, де відповідачем є держава. І тих рішень, що будуть прийматися національними судами в подальшому, котрі зараз розглядаються.  Мова у цьому випадку йде про тисячі рішень, котрі через невиконання, рано чи пізно  опиняться на розгляді в Європейському суді з прав людини, що потягне безумовний обов’язок держави сплачувати ці кошти. Наприклад, навіть не робиться навіть спроби вирішити питання наявних заборгованостей через визнання такого боргу державою та можливою його реструктуризацією з виплатою в майбутні роки, як уже одноразово робилося щодо виплат допомоги вчителям. Не пропонується жодного варіанту вирішення цієї проблеми.

З огляду на невідповідність закону Конституції та міжнародним стандартам захисту прав людини, рекомендуємо цей проект відхилити та внести до парламенту після доопрацювання.

 

Максим Щербатюк,

Володимир Яворський

Українська Гельсінська спілка з прав людини

[1] Проекту Закону України №7562 від 14.01.2011 року «Про гарантії держави щодо виконання рішень суду», внесений Кабінетом Міністрів України, доступний тут: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=39454.

[2] Заява № 40450/04, переклад рішення доступний тут: http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1014.6846.0

[3] Справа Войтенко проти України, Заява № 18966/02, рішення від 29 червня 2004 року, http://www.khpg.org/index.php?id=1103814614.

[4] Мова йде про рішення у цивільних та господарських справах, а також винесених адміністративними судами. Не враховано рішення у кримінальних справах та справах про адміністративні правопорушення. Дані за 2004-2010 роки.

[5] Справа Sylenok and Tekhnoservis-Plus проти України, № 20988/02.

[6] Стаття 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

[7] Підпункт 3.1 мотивувальної частини рішення від 12 лютого 2002 року № 3-рп/2002, підпункт 3.2 мотивувальної частини рішення від 10 червня 2003 року № 11-рп/2003.

[8] Пункт 3.2 Рішення у справі про соціальні гарантії громадян 9 липня 2007 року N 6-рп/2007