Всеволод Речицький – представник Української Гельсінської спілки з прав людини в Конституційній Комісії, конституційний експерт  Харківської правозахисної групи, кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

 

ЗВІТНИЙ МЕМОРАНДУМ

з приводу розробки законопроекту про внесення змін та доповнень до

Розділу ІІ чинної Конституції України, підготовленого Робочою групою

Конституційної Комісії станом на 15 липня 2015 року

 

 

Загальна інформація.

Робочою групою з питань прав, свобод та обов’язків людини і громадянина за звітний період було проведено 36 протокольних засідань. До складу Робочої групи входили: АЛЕКСЄЄВ Ігор Сергійович, БАЙМУРАТОВ Михайло Олександрович, БАТАНОВ Олександр Васильович, БУРОМЕНСЬКИЙ Михайло Всеволодович, БУТКЕВИЧ Володимир Григорович, ВАСИЛЕНКО Володимир Андрійович, ВОЛКОВ Олександр Федорович, ГОЛОВАТИЙ Сергій Петрович, КОЗЮБРА Микола Іванович, КРАВЧУК Володимир Миколайович, КУЗНЄЦОВА Наталія Семенівна, МАРЦЕЛЯК Олег Володимирович, МЕЛЕШЕВИЧ Андрій Анатолійович, НІМЧЕНКО Василь Іванович, РЕЧИЦЬКИЙ Всеволод Володимирович, СИРОЇД Оксана Іванівна, ЮЩЕНКО Віктор Андрійович. Крім того, Робочій групі допомагали міжнародні спостерігачі: АРУТЮНЯН Армен Шураєвич, Роберт БОЕР, ВЛАСЮК Ірина Валентинівна, Алан ДЕЛЬКАМП, Крістос ДЖАКОМОПУЛОС, КОЗЛОВ Андрій Георгійович, ПІСКУН Олександр Ілліч, Ганна СУХОЦЬКА, Ханнес ШРАЙБЕР.

Очолив Робочу групу професор В. Буткевич. Найбільш активними членами Робочої групи проявили себе В.Буткевич, О.Волков, А.Мелешевич, В.Речицький, М.Буроменський, О.Марцеляк, В.Кравчук. Не більше ніж 2-3 засідання групи відвідали такі її члени як С.Головатий, М.Козюбра, В.Німченко. Жодного разу не були присутніми на засіданнях В.Ющенко, О.Сироїд, Н.Кузнєцова, В.Василенко. Натомість дуже активною була участь в роботі представників громадськості, Ради церков, молодіжних активістів.

Робота групи проходила у відкритому режимі в приміщенні Києво-Могилянської академії за участю представників ЗМІ, іноземних спостерігачів, представників правозахисної спільноти тощо. Робоча група здійснила також робочу поїздку західними областями України, де в містах Рівне, Івано-Франківськ, Львів та Ужгород були проведені круглі столи за участю представників вищих юридичних навчальних закладів, практикуючих юристів, представників органів державної виконавчої влади, суду, прокуратури, спілки адвокатів, студентської спільноти тощо. Круглі столи були проведені в робочому режимі дискусій і обговорень виробленого Робочою групою нормативного матеріалу, що варто спеціально підкреслити з огляду на поширену в Україні практику імітації суспільно корисної активності. У подальшому учасники дискусій і зустрічей надіслали електронною поштою секретарю Робочої групи О.Пантєлєєвой значний обсяг додаткових матеріалів та законопроектних текстів. Загалом, як організаційний, так і суто професійний внесок в діяльність Робочої групи з боку її голови професора Володимира Буткевича важко переоцінити. Особиста працездатність, прозорість в роботі та відкритість до критики з боку цієї людини заслуговують на вищу оцінку.

Формально роботу групи було розпочато в другій половині травня та формально завершено 15 (для автора звіту – 17) липня 2015 року, після чого проектний документ було офіційно закрито для змін та доповнень. Усі без винятку засідання Робочої групи записувалися на цифрові носії. У присутності іноземних експертів всі засідання (дискусії, обговорення, критичні виступи тощо) перекладалися в синхронному режимі англійською мовою.

Мета практичних зусиль Робочої групи.

Метою опрацювання Розділу ІІ чинного Основного Закону України було приведення його у більш точну відповідність до таких документів, як Загальна декларація прав людини 1948 року, Європейська конвенція захисту прав людини та основоположних свобод 1950 року, Хартія засадничих прав Європейського Союзу 2000 року, нормативні документи про права людини ООН, актуальні для захисту прав і свобод людини прецедентні рішення ЄСПЛ, низка рекомендацій Комісії Демократія через право («Венеціанська комісія)» тощо.

У якості корисних методологічних розробок минулого часу Робочою групою були використані такі документи, як «Остаточні пропозиції» Робочої групи з прав людини Конституційної Асамблеї України про внесення змін до Розділу ІІ Конституції України 2013 року, «Попередні пропозиції Робочої групи Конституційної Асамблеї України в частині прав, свобод та обов’язків людини і громадянина» 2013 року, попередні письмові пропозиції таких окремих членів Робочої групи та консультантів, як В.Буткевич, С.Головатий, М.Козюбра, О.Марцеляк, В.Німченко, О.Сироїд, В.Речицький, А.Козлов.

Структурні напрацювання.

За погодженням з усіма членами Робочої групи професором В. Буткевичем було прийнято рішення змінити назву Розділу ІІ чинної Конституції України з «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» на: «Права людини». Крім того, загальним голосуванням було ухвалено рішення будувати структуру оновленого Розділу ІІ про права людини за схемою розташування прав в Хартії засадничих прав Європейського Союзу 2000 року. У підсумку була розроблена така послідовність (назви тимчасові й умовні) оновлених конституційних статей:

1.      Стаття 21. Гідність людини

2.      Стаття 22. Право на вільний розвиток особистості

3.      Стаття 23. Право на життя

4.      Стаття 24. Заборона катування

5.      Стаття 25. Заборона рабства і примусової праці

6.      Стаття 26. Право на свободу і особисту недоторканність

7.      Стаття 27. Право на повагу до приватного і сімейного життя

8.      Стаття 28. Право на шлюб

9.      Стаття 29. Права дітей

10.  Стаття 30. Свобода думки, совісті і релігії

11.  Стаття 31. Свобода вираження поглядів

12.  Стаття 32. Свобода зібрань та об’єднання

13.  Стаття 33. Право брати участь в управлінні державними справами

14.  Стаття 34. Право на освіту

15.  Стаття 35. Право власності

16.  Стаття 36.  Про культурну спадщину

17.  Стаття 37. Право на житло

18.  Стаття 38. Право на достатній життєвий рівень

19.  Стаття 39. Про громадянство

20.  Стаття 40. Право на притулок

21.  Стаття 41. Рівність конституційних прав та рівність перед законом

22.  Стаття 42. Заборона дискримінації

23.  Стаття 43. Рівність у правах жінок і чоловіків

24.  Стаття 44. Право на соціальний захист

25.  Стаття 45. Право на професійну діяльність та право на працю

26.  Стаття 46. Право на страйк

27.  Стаття 47. Право на підприємницьку діяльність

28.  Стаття 48. Захист прав споживачів

29.  Стаття 49. Право на охорону здоров’я

30.  Стаття 50. Право на безпечне довкілля

31.  Стаття 51. Право на звернення

32.  Стаття 52. Свобода пересування і проживання

33.  Стаття 53. Невідчужуваність і непорушність прав людини

34.  Стаття 54. Право на справедливий суд

35.  Стаття 55. Презумпція невинуватості

36.  Стаття 56. Невиконання злочинних розпоряджень і наказів

37.  Стаття 57. Право не бути повторно засудженим

38.  Стаття 58.  Відмова давати показання щодо себе. Права засудженого

39.  Стаття 59. Відшкодування за рахунок держави завданої шкоди

40.  Стаття 60. Право знати свої права і обов’язки

41.  Стаття 61. Незворотність в часі законів

42.  Стаття 62. Право на правову допомогу

43.  Стаття 63. Необмеженість прав і свобод

44.  Стаття 64. Захист Вітчизни

45.  Стаття 65. Обов’язок кожного не заподіювати шкоду

46.  Стаття 66. Обов’язок сплачувати податки

47.  Стаття 67. Неухильне додержання Конституції і законів

48.  Стаття 68. Заборона зловживання правом

 

Новелами (цілком новими статтями) у цьому переліку виявилися статті про гідність людини та про право на справедливий суд. У якості нормативних пропозицій, які увійшли як необхідний додаток до основного тексту, було сформульовано й запропоновано представником УГСПЛ два нових конституційних права: право на належне врядування та право на доступ до публічної інформації.

 

Конкретні текстуальні зміни.

 

Що ж стосується конкретних текстуальних змін, то вони зводяться, головним чином, до наступного. Стаття 21 чинного Основного Закону із статті про рівність всіх людей «у своїй гідності та правах» перетворилася на велику статтю з трьох частин, кожна з яких була присвячена виключно гідності людини. Зокрема, в ній говорилося про вплив людської гідності на визначення всіх конституційних суб’єктивних прав, а також про те, що «кожна людина має право на визнання її унікальності, цінності та значимості як для неї самої, так і для суспільства». У такому підході знайшла своє відображення відома гегелівська ідея про постійну боротьбу кожного свідомого індивіда за розпізнавання і престиж.

До наступної статті 22 чинної Конституції було додано змістовне положення про те, що юридичні особи також володіють основними правами, закріпленими в Розділі ІІ Конституції України, якщо це не суперечить природі відповідного права. У свою чергу, стаття 24 чинної Конституції про заборону дискримінації була приведена у більш повну відповідність з європейськими стандартами розуміння суб’єктивних прав. У проекті змін вона включає в себе більшу кількість конкретно названих ознак, за якими обмеження не допускаються.

На жаль, такі ознаки як гендерна ідентифікація, місце проживання або сексуальна орієнтація не знайшли відображення в оновленому тексті норми. Ці ознаки розміщено в альтернативній версії статті про заборону дискримінації і будуть запропоновані від імені представника УГСПЛ як офіційний додаток.

Уперше було включено до статті 40 проекту від Робочої групи заборону колективного вислання іноземців. Крім того, Робочою групою було введено положення про те, що ніхто не може бути висланий чи екстрадований у державу, в якій не скасована смертна кара або існує реальна небезпека того, що особа може бути піддана катуванням чи іншим видам нелюдського чи такого, що принижує людську гідність, поводження або покарання.

Робочою групою було сформульоване й введене до тексту проекту повномасштабне право на свободу і особисту недоторканість. Загальний обсяг цього права збільшився майже у три рази. Змінено було також термін, передбачений Основним Законом для тимчасового арешту або затримання особи без санкції суду (з 72 годи до 48 годин).

З іншого боку, серед підстав можливого арешту або затримання з’явилася нова підстава: «запобігання вчиненню терористичних актів за наявності обґрунтованої підозри». На жаль, заборона арешту (позбавлення свободи) лише за невиконання договірних зобов’язань знайшла відображення лише в альтернативній версії цієї статті, запропонованій представником УГСПЛ. Ця модель статті пізніше також увійшла в додаток. Так само в додаток увійшла пропозиція закріпити право особи на збереження анонімності в якості користувача мережі Інтернет та інших подібних мереж при умові, що особа не порушує закон.

Свобода вираження поглядів в проекті змін була розроблена Робочою групою у майже дзеркальній відповідності до вимог статті 10 Європейської конвенції із захисту прав людини і основоположних свобод 1950 року. При цьому Робоча група прийшла до висновку про необхідність вилучення з переліку можливих об’єктів для державного ліцензування кінематографічних підприємств. З іншого боку, Робоча група більшістю голосів погодилася додати ще одну (у порівнянні до закріплених в чинній Конституції України) підставу для накладання законних обмежень на здійснення свободи вираження поглядів.

При цьому, на жаль, Робоча група відмовилася закріпити в проекті змін положення з тексту Хартії засадничих прав Євросоюзу 2000 року про те, що свобода самовираження у сферах літератури, мистецтва та науки є вільною від будь-яких обмежень. Така пропозиція знайшла місце лише у додатковій (альтернативній) версії статті про свободу слова, запропонованій представником УГСПЛ.

Свобода думки, совісті та релігії (стаття 32 проекту) була викладена Робочою групою майже у повній відповідності до вимог Європейської конвенції про захист прав і основоположних свобод 1950 року. З іншого боку, теза нині існуючої Конституції про те, що кожен має право «сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої» не знайшла підтримки більшості Робочої групи і, як наслідок, адекватного відображення в законопроекті. Так само Робочою групою була відхилена вимога громадських активістів записати в проект норму про право військовослужбовців (переважно рядового складу) відмовлятися від участі в армійських богослужіннях, якщо це суперечить їх особистим переконанням. На думку Робочої групи, таке право може бути легко виведене шляхом системного тлумачення Розділу ІІ Конституції про права і свободи людини. Запропоноване ж активістами положення знайшло своє відображення у проекті змін до статті про свободу совісті від представника УГСПЛ в Робочій групі й пізніше було включене у офіційний додаток.

Що ж стосується статті про свободу зібрань та об’єднань (стаття 32 проекту), то вона збагатилася новелою про заборону утворення партій, які сповідують нацистську, фашистську або комуністичну ідеологію. В редакції представника УГСПЛ дана вимога була сформульована ширше: «Утворення політичних партій, інших громадських об’єднань в Україні є вільним, за винятком тих, які у своїх програмах або діяльності сповідують нацистську, фашистську чи комуністичну ідеологію або будь-яку іншу тоталітарну ідеологію, що заперечує демократію, або які у своїй діяльності не дотримуються демократичних засад».

Помітно проблематичним в Робочій групі стало вироблення нової редакції статті про право мирно користуватися своєю власністю (майном). Робоча група відмовилася записати в свій проект норму про те, що примусове вилучення власності можливе лише як виняток, а її повне відшкодування має здійснюватися не за балансовими, а за ринковими цінами. Крім того, Робоча група не підтримала пропозицію свого члена й судді Верховного Суду України О.Волкова про те, що закони, які регулюють питання примусового вилучення власності мають ухвалюватися не менш ніж двома третинами від конституційного складу парламенту України. Члени Робочої групи не захотіли обмежити передбачену Конституцією України та її кримінальним законодавством норму про можливість судової конфіскації власності, набутої не лише протизаконним, але й законним шляхом. Як відомо, законодавство західноєвропейських країн передбачає можливість конфіскації об’єктів власності лише у тому випадку, якщо ці об’єкти були набуті незаконним (злочинним) шляхом. Тому пропозиція подібного плану, як і вищезгадана пропозиція судді О.Волкова потрапила в альтернативну версію статті від представника УГСПЛ й була віднесена в офіційний додаток.

Робоча група суттєво розширила редакцію права особи на підприємницьку діяльність. В якості важливої гарантії цього права Робоча група записала положення про те, що «іноземному інвесторові гарантується вивіз прибутку та вкладеного капіталу». Суттєвим поліпшенням ситуації з правовими гарантіями підприємництва слід вважати також новелу Робочої групи, за якою кожному належить «право на підприємницьку діяльність без необхідності одержання дозволу органів влади і місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом».

З іншого боку, Робоча група не підтримала пропозицію представника УГСПЛ закріпити в проекті статті положення про те, що «держава підтримує і захищає <…> свободу договору, гарантує вільне переміщення осіб, товарів, послуг і капіталу». Ця новела (підтримана також чільними представниками наукової спільноти України) увійшла в якості альтернативного варіанту частини третьої статті про свободу підприємництва в офіційний додаток.

Удосконалюючи право на страйк, члени Робочої групи більшістю голосів (від присутніх) відхилили пропозицію громадських активістів записати в проект змін право «кожного» на участь у страйку (фактично право на індивідуальний страйк), а також право працюючих брати участь у страйках солідарності. Вони також не підтримали пропозицію активістів щодо легалізації страйків з політичними мотивами чи вимогами. Усі ці потенційно можливі й не позбавлені значущості новели перейшли до офіційного додатку. Між тим, в Україні вже давно склалася ситуація, коли страйк використовується населенням для здійснення політичного тиску на владу. За таких обставин український політичний страйк став ніби національним замінником права народу на демократичне повстання. Зокрема, політичний загальнонаціональний страйк оголошував під час Помаранчевої революції (2004) від імені Комітету національного порятунку кандидат у Президенти України В. Ющенко.

Досить драматичним стало в Робочій групі опрацювання нової редакції конституційного права на освіту. Робоча група більшістю голосів присутніх відмовилася записати в проект норму про те, що обов’язковість освіти має стосуватися лише «неповної середньої освіти» (9 років навчання). Між тим, зробити обов’язковою лише неповну середню освіту свого часу переконував Робочу групу Конституційної Асамблеї України президент Академії педагогічних наук України і Міністр освіти України В. Кремінь.

Крім того, Робоча група відмовилася записати в свій законопроект норму про те, що в Україні визнається й гарантується академічна свобода, з якої мало б витікати право університетів на організаційну і матеріально-фінансову автономію. Хоч як це дивно, але проти заборони можливості накладання обмежень на сферу професійного використання свободи слова – літературу, мистецтво й науку рішуче виступив не хто інший, як Академія вищої школи України. Така нормативно визначена заборона була викладена лише в альтернативній версії проекту даної статті представником УГСПЛ й увійшла в офіційний додаток.

Що ж стосується права на охорону здоров’я, то воно в проекті від Робочої групи стало набагато «скромнішим» у порівнянні з чинною Конституцією України. За проектом змін від Робочої групи безоплатну медичну допомогу відтепер можна буде одержати лише в екстрених випадках і мінімальних масштабах. Решту можливостей має поглинути страхова (державна й недержавна) медицина. Тому в пропозиціях від представника УГСПЛ було записано (в якості частини третьої відповідної статті) таке: «Кожен, хто потребує обстеження чи лікування, але неспроможний оплатити його вартість або придбати страховий поліс, має право на кредитну чи іншу пільгову допомогу держави або органів місцевого самоврядування. Гарантований мінімум безоплатних медичних послуг, що отримуються за рахунок держави або органів місцевого самоврядування встановлюється законом».

У свою чергу, право на шлюб і створення сім’ї в редакції, запропонованій Робочою групою, більше не прив’язується до існуючого конституційного визначення шлюбу як об’єднання жінки і чоловіка. Замість цього Робочою групою була запропонована й записана у проект норма про те, що… «право на шлюб, створення сім’ї гарантуються законом».

На превеликий жаль Робоча група відмовилась включити до тексту свого проекту два нових, запропонованих представником УГСПЛ права: право на належне врядування та право на доступ до публічної інформації. Між тим, як це витікає із змісту цих прав, вони є актуальними, уповні європейськими за духом і змітом й, головне, затребуваними сучасним населенням України. Дві проектні редакції прав (увійшли у додаток) виглядають наступним чином:

 

Право на належне врядування

 

1. «Кожен має право на безсторонній, справедливий та компетентний розгляд його справи в розумний строк органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами владних повноважень. Здійснення цього права передбачає щонайменше:

1) право кожного бути прийнятим уповноваженою особою чи відповідним компетентним органом та висловлювати думку з приводу власної справи, надавати документи та наводити аргументи на свою користь;

2) право кожного відстоювати своє бачення існуючої ситуації та надавати пояснення ще до того, як уповноваженим органом будуть прийняті рішення, які можуть призвести до невигідних чи несприятливих для особи наслідків;

3) право кожного на доступ до пов’язаних з його справою документів, матеріалів чи службової кореспонденції за умови дотримання законних вимог щодо захисту інформації з обмеженим доступом;

4) обов’язок органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень докладно пояснювати причини та мотиви ухвалених ними рішень чи актів застосування права.

2. Кожен має право направляти індивідуальні або колективні звернення, особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у розумний строк.

3. Кожен має право на відшкодування за рахунок держави або органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб при здійсненні своїх повноважень».

 

Право на доступ до публічної інформації

 

1. «Кожен має право на доступ до офіційних документів та іншої інформації про діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень. Здійснення цього права передбачає можливість подання інформаційного запиту або одержання інформації в інший спосіб – на вибір запитувача.

2. Органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, інші суб’єкти владних повноважень зобов’язані надавати належні їм відомості за інформаційними запитами, регулярно оприлюднювати інформацію про свою діяльність.

3. Здійснення цього права може підлягати обмеженням, які передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню інформації з обмеженим доступом або для підтримання безсторонності суду за умови, якщо шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні».

 

Висновки.

 

Підводячи підсумки, слід зазначити, що Робоча група суттєво наблизила понятійний апарат – юридичну стилістику та семантику законопроекту до європейських (також міжнародних) правових стандартів. Водночас вона виявилася несподівано консервативною, якщо оцінювати ситуацію на рівні нині існуючих загальних цивілізаційних вимог. Справді, як справедливо зазначають громадські активісти, в проекті залишилося таке обмеження на здійснення прав і свобод людини, як сумнозвісна «мораль». Загалом Робоча група не наважилася скоротити у своєму проекті Розділу ІІ кількість підстав для можливих обмежень на здійснення прав і свобод людини, які були передбачені міжнародним (європейським) законодавством про права людини ще в першій половині ХХ століття. Чи витримає проект конституційних змін, розроблений під керівництвом видатного фахівця Володимира Буткевича українську парламентську процедуру, будемо знати вже ближчим часом.

Поки що ж можна констатувати, що такі беззаперечні цінності органічного конституціоналізму як право народу на демократичне повстання; право на зброю для захисту себе і своєї сім’ї; право на доступ до публічної інформації; свобода від обмежень у професійній сфері літератури, мистецтва і науки; академічна свобода та автономія університетів; право на належне врядування; право на політичний страйк; право на одностатевий шлюб; право вільно чинити власною долею опинилися за межами проектної конституційної оболонки.

Чи слід вважати такий обмежувальний підхід стратегічним, далекосяжним? Навряд. Так або інакше, права і свободи людини не штучно створюються «уповноваженими» на це людьми, а виростають з природи речі. Самі ж по собі серйозні українські шукання в цьому керунку можна лише вітати.

18 липня 2015 року.

Всеволод Речицький

До вашої уваги версія Проекту Конституційної комісії II Розділу Конституції з пропозиціями Всеволода Речицького станом на 17 липня 2015