Вступ

Досить часто дотримання прав людини сприймається суспільством як завдання, вирішення якого залежить виключно від національної (центральної) влади: парламенту, уряду тощо. Висока централізація державної влади в країні сприяла утвердженню такого уявлення.

Але у переважній більшості випадків, як порушення прав людини, так і запобігання таким порушенням цілком залежить від місцевої громади та органів місцевого самоврядування. Процес децентралізації ще більше підвищує роль органів місцевого самоврядування у дотриманні прав людини. До того ж, більшість спірних питань між громадянами та владою цілком може бути вирішена вже на рівні районних та місцевих судів.

Тому сучасним фокусом діяльності неурядових організацій поступово стає так зване «приземлення» (англ. «landing») прав людини до рівня місцевих громад з тією метою, аби права людини стали ціннісною основою для побудови взаємовідносин на місцевому рівні. Це означає, що відповідальність місцевої влади перед громадами буде підвищена, а громади, у свою чергу, будуть брати участь у моніторингу діяльності місцевого самоврядування з позицій дотримання прав людини. До того ж, українське законодавство передбачає широкий спектр для впливу місцевої громади на владу. Однак ці можливості недостатньо використовуються громадою, а місцевим органам влади бракує досвіду, прозорих правил та процедур взаємодії з громадянським суспільством.

Процес наближення теми прав людини до рівня місцевих громад закріплений також у нещодавно презентованій «Стратегії зміцнення регіональної присутності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

Стратегією передбачається присутність офісу Уповноваженого у кожній області, де будуть працювати два представники – регіональний представник Уповноваженого, державний службовець з мандатом Уповноваженого, який матиме прямий зв’язок з київським офісом, а також регіональний координатор Уповноваженого із числа громадськості, за участю якого відбуватиметься координація зв’язків із місцевими представниками організацій громадянського суспільства. Модель «Омбудсман +», закладена в основу розвитку діяльності Уповноваженого, одночасно передбачає активну співпрацю з місцевими неурядовими організаціями при розбудові регіональної присутності омбудсмана.

Таким чином, фокус захисту прав людини на рівні місцевих громад дозволив УГСПЛ та Уповноваженому ВР з прав людини спільно сформувати якісно нову ініціативу останнього часу – проведення правозахисної «паспортизації» областей.

Що таке правозахисна «паспортизація» областей?

Закріплена у згаданій вище Стратегії, «паспортизація» розуміється як процес оцінки специфіки кожного регіону з позицій стану дотримання прав людини, визначення слабких місць, регіональних особливостей та потреб. Оцінка відбувається в ході постійного моніторингу дій органів місцевого самоврядування, який проводиться експертами неурядових організацій та за необхідності – спільно з працівниками Офісу Омбудсмана.

Результатом такого моніторингу має стати система об’єктивно виставлених оцінок, яка демонструє прогрес того чи іншого органу самоуправління у вирішенні проблем місцевої громади. У поєднанні з чітко визначеними проблемами, індикаторами успіху/неуспіху органів влади та розробленими рекомендаціями, така система оцінок формує загальну картину («паспорт») стану забезпечення прав людини району, міста, області.

 

Що треба зробити, аби такий моніторинг запрацював?

Звісно, що практично усі неурядові організації мають власний досвід у здійсненні громадського контролю за діями влади, серед яких моніторинг не є новою формою. Проте моніторинг часто ведеться епізодично та фрагментарно, відповідно до програмних цілей організацій та їх проектних завдань, що в національному масштабі досить часто не дозволяє створити об’єктивну картину регіону з його специфікою, проблемами та здобутками.

Саме тому для якісного контролю дотримання органами місцевого самоврядування власних зобов’язань перед громадами слід створити механізм постійного моніторингу. Він має передбачати алгоритм здійснення моніторингу та систему індикаторів, за якими може оцінюватися динаміка вирішення проблем місцевого рівня у сфері прав людини.

Одночасно слід розробити спеціальний навчальний курс, оскільки здійснення моніторингу передбачає розуміння його змісту, цілей та форм усіма зацікавленими сторонами. Такими сторонами є персонал органів місцевого самоврядування, депутатський корпус, неурядові організації, активісти місцевих громад.

 

З чого можна почати?

Перш за усе, слід провести загальну «інвентаризацію» проблем, які існують в сфері забезпечення прав людини. Проаналізувавши основні проблемні тенденції та наявний практичний досвід, фахівці УГСПЛ та Секретаріату Уповноваженого ВР з прав людини склали досить широкий перелік питань, які потребують вирішення на регіональному рівні. Розподіл за тематичними напрямками основних проблем дотримання прав людини, що можуть входити в сферу державно-громадського контролю, виглядає наступним чином[1]:

• Умови перебування в місцях несвободи
• Застосування незаконного насилля персоналом правоохоронних органів
• Неефективна реакція на побутове насилля з боку правоохоронних та інших уповноважених органів влади
• Забезпечення медичними препаратами та доступ до них
• Умови тримання в судах; тривалість процесу
• Доступність правосуддя
• Гласність та відкритість судових процесів

 

ІІ. Дотримання соціально-економічних прав

• Заборгованість у виплатах заробітної плати
• Реалізація пільг для соціально-незахищених категорій населення
• Соціальні виплати
• Доступ до освіти для людей з інвалідністю
• Сфера соціальних послуг для вразливих соціальних груп
• Рішення адміністративних та судових органів щодо приватної власності (виконавча служба)
• Законність благодійних внесків
• Доступність послуг медичного характеру
• Доступ до своєчасної первинної та вторинної правової допомоги
• Доступність житла та роботи для випускників інтернатів

 

ІІІ. Протидія дискримінації та забезпечення гендерної рівності

• Співвідношення та функції чоловіків та жінок в органах місцевої влади
• Доступність різних категорій населення до соціально значимих об’єктів, освіти, органів місцевої влади, інформації
• Робота комітету доступності
• Ромські поселення та інші компактні місця проживання представників етнічних меншин
• Проблеми використання релігійними спільнотами землі та культових споруд
• Проблеми забезпечення робочими місцями людей похилого віку, проблеми усиновлення
• Проблемні питання дискримінації вразливих груп (молодь, звільнені з місць ув’язнення, представники ЛГБТ-спільноти)
• Люди, що живуть з ВІЛ – проблеми доступу до медикаментів та пошуку роботи; наслідки розголосу та стигматизації
• Наркозалежні – робота соціальних служб, програми з реабілітації, доступ до медичної допомоги/сервісів
• Вразливі аспекти статусу жінки в трудових правовідносинах
• Чоловіки – проблеми реалізації відпустки по догляду за дитиною

 

1. Доступ до публічної інформації

• Наявність інформації на веб-сайтах органів влади (опубліковані декларації; 12 пунктів, передбачені ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації»)
• Наявність особи чи відділу, відповідальної за доступ до публічної інформації
• Якість реагування на запити – строки реагування та обсяг наданої інформації; платність\безоплатність відповідей
• Обмеження доступу до інформації шляхом віднесення її до службової інформації; частота й періодичність перегляду категорій інформації, віднесеної до службової
• Вибірковість надання відповідей різним суб’єктам запитів
• Відсутність інформації щодо місцевих процедур
• Практика заборони відео- фотозйомки під час зібрань колегіальних органів
• Основні інструкції/регламент, опубліковані на офіційному сайті
• Відсутність належної інвентаризації земель (повного кадастру)

 

1. Захист персональних даних

• Обсяг персональних даних: відповідає потребі чи перевищує необхідні межі
• Наявність посадової особи, відповідальної за захист персональних даних
• Рівень захисту каналів інформації та досконалість процедур передачі даних
• Режим обробки чутливих персональних даних
• Проблеми захисту персональних даних під час оприлюднення відомчої інформації (про заборгованість, про вжиття заходів дисциплінарного впливу тощо)
• Кількість суб’єктів, що мають доступ до бази; їх доцільність та обґрунтованість
• Доступність ознайомлення запитувачів з інформацією про себе, яка зберігається в органах влади
• Рівень обізнаності державних службовців із ЗУ “Про захист персональних даних”

 

1. Дотримання права на освіту

• Доступність дошкільної/шкільної освіти
• Наявність інфраструктури
• Забезпеченість транспортом
• Інклюзивність шкіл
• Доступність альтернативних видів освіти (екстернатна, дистанційна форми)
• Аудит місцевого бюджету щодо забезпечення харчування дітей
• Робота органів відділу опіки й піклування – наскільки проводиться моніторинг способу життя сімей у складних життєвих обставинах
• Деінституціоналізація
• Медична допомога/смертність
• Забезпечення житлом дітей-сиріт
• Організація роботи з підлітками, що перебувають в конфлікті з законом
• Діти в місцях несвободи
• Забезпечення фізичної безпеки дітей, захист від насильства
• Система захисту прав дитини на місцевому рівні
• Дотримання прав дитини в школі/дитячих садочках

 

VII. Захист прав ВПО

• Забезпечення доступним житлом та земельними ділянками
• Нераціональний механізм розподілу гуманітарної допомоги
• Колізія в законодавстві – проблема доступу до державних послуг
• Дії місцевої влади, що дискримінують ВПО
• Створення нових робочих місць та допомога безробітнім
• Інтегрованість в місцеву громаду
• Рівень взаємодії місцевої влади, громадських об’єднань ВПО та тих, які займаються допомогою ВПО
• Надання послуг соціальними службами (ЦССМ, УПЗ …)
• Доступ до медичної допомоги
• Доступ до освіти
• Місцеві програми надання психологічної підтримки\допомоги
• Підтримка місцевою владою ініціатив/проектів ВПО: оцінка можливості подати проекти та кількості підтриманих
• Взаємодія з банківськими установами (борги)

 

VIII. Захист прав мобілізованих, військових і членів їх сімей, родин загиблих

• Виплати середньої заробітної плати під час служби та збереження робочого місця на час служби
• Мобілізовані підприємці – проблеми призупинення зобов’язань по звітності та виплатам
• Призупинення виплати по кредитам на час служби
• Наявність та ефективність місцевих програм соціальної підтримки мобілізованих, військових та їх сімей
• Процедура мобілізації та вручення повісток
• Реалізація питань надання землі та житла
• Санаторно-курортне лікування та реабілітація
• Покращення житлово-побутових умов
• Виплати матеріальної допомоги
• Реалізація права на безкоштовну освіту учасників бойових дій та їх дітей
• Об’єктивність нарахування заробітної плати військовим
• Безкоштовний проїзд учасників бойових дій (УБД) та членів родин загиблих
• Програми підтримки інвалідів-УБД
• Співпраця з місцевою владою громадських об’єднань УБД та організацій, що працюють на захист їх інтересів
• Доступ до пільгових медичних послуг
• Професійна перепідготовка та забезпечення робочими місцями

 

По-друге, доцільно оцінити ресурси, які можна залучати до розробки та імплементації механізму моніторингу. У нашій ініціативі такими початковими ресурсами стали:

• експерти Офісу Уповноваженого ВР України з прав людини та Української Гельсінської спілки з прав людини;
• мережа громадських приймалень та моніторів УГСПЛ;
• програми навчання та моніторингу, що впроваджуються в рамках проектної діяльності УГСПЛ;
• навчально-методична база Будинку прав людини (Чернігів).

 

По-третє, можна спланувати декілька пілотних візитів до населених пунктів різного рівня («район-місто-обласний центр») та різних регіонів, в ході яких скорегувати алгоритм моніторингу органів місцевого самоврядування. Стосовно спільної ініціативи щодо «паспортизації» областей окреме місце посідала підготовча стадія, на якій слід було вирішити наступні завдання:

1. Здійснити аналіз нормативно-правової бази, що регулює діяльність органів місцевого самоврядування.
2. Визначити сфери компетенції органів місцевого самоврядування у забезпечені прав людини кожного з наведених вище тематичних напрямків.
3. Деталізувати, які документи/дані свідчать про роботу органів місцевого самоврядування з вирішення проблеми (окремо для кожного органу та його підрозділу)
4. Розробити систему індикаторів, за якими можуть оцінюватися динаміка та успіх вирішення проблем місцевого рівня у сфері прав людини.

Планування спільних візитів (Офіс Уповноваженого/УГСПЛ) включало використання наступних елементів:

• Здійснення попередньої оцінки проблем відвідуваного регіону на підставі аналізу наявних скарг громадян (Офіс Уповноваженого, громадські приймальні УГСПЛ), аналізу отриманих аналітично-статистичних матеріалів (Офіс Уповноваженого, експерти УГСПЛ), аналізу місцевих ЗМІ (експерти УГСПЛ).
• Визначення переліку об’єктів, які будуть знаходитися в фокусі моніторингу.
• Розробка технічного завдання, розрахованого на 8-10 представників Офісу (1-2 від кожного тематичного напрямку), представника Омбудсмана в області та 8 місцевих громадських моніторів (один для кожного тематичного напрямку), які будуть працювати в регіоні від 2 до 5 діб.
• Проведення інструктажу для членів моніторингових груп.
• Застосування в роботі моніторингової групи щонайменше 4 методів: ознайомлення з документацією; зустрічі з громадянами; спостереження за діяльністю об’єктів моніторингу; фокус-групи з персоналом та експертами.
• Проведення брифінгу для персоналу органів місцевого самоврядування та прес-конференції для ЗМІ.

 

Перші пілотні візити: що ми отримали?

 

м. Харків, листопад 2015 року

Перший моніторинговий візит відбувся у листопаді 2015 року до м. Харкова. Моніторингова група у складі працівників Секретаріату Уповноваженого ВР з прав людини та моніторів УГСПЛ відвідала міську раду та її підрозділи,обласний будинок дитини, міський та обласний центри соціально-психологічної реабілітації дітей, міські поліклініки №3 та №5, НВК «Гімназія-школа І ступеня» №24, місця компактного поселення внутрішньо переміщених осіб. Основні недоліки стосувалися трьох тематичних напрямків.

• Організація доступу до публічної інформації персоналом Харківської міської ради

В ході моніторингу було виявлено часткову невідповідність положенням ЗУ «Про доступ до публічної інформації» Порядку розгляду запитів на публічну інформацію в Харківській міській раді і її виконавчих органах, затвердженого рішенням виконавчого комітету Харківської міської ради від 10.06.2015 року №337.

В ході візиту були виявлені порушення строку надання відповіді, неповне надання інформації, відповідь не по суті, ненаправлення запиту до належного розпорядника, випадки відмови запитувачам інформації у наданні запитуваних документів у електронному вигляді. Було також виявлено, що інформаційні стенди, присвячені доступу до публічної інформації, в Харківській міської раді відсутні.

• Захист прав дітей

Виявлено низку недоліків у діяльності служб у справах дітей,  центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді. Мала місце невчасна постановка на облік дітей, які залишилися без батьківського піклування, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Зафіксовано недотримання вимог законодавства у частині  тимчасового влаштування дітей, які залишилися без піклування батьків, у процесі виявлення  дітей, які опинилися в складних життєвих обставинах. Центрами соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді (далі – ЦСССДМ) не забезпечується належний соціальний супровід сімей, які опинилися у складних життєвих обставинах, особливо тих, у яких діти перебувають на обліку через  ухиляння батьки від виконання своїх обов’язків.

У Харківському будинку дитини жодна дитина, яка має право на отримання аліментів, їх не отримувала. Робота в цьому напрямку була практично відсутня як з боку адміністрації закладу, так і з боку служби у справах дітей.

У Харківському обласному центрі соціально-психологічної реабілітації дітей були виявлені факти порушення права дітей на безперешкодне спілкування з батьками, родичами, друзями. Порушувалося право дітей на приватність та індивідуальний простір. Практично були відсутні місця, де б дитина могла усамітнитися.

• Захист персональних даних
• внутрішня документація, яка регламентує процес обробки персональних даних, або відсутня, або є застарілою та не відповідає чинному законодавству про захист персональних даних;
• відсутній облік працівників, що мають доступ до персональних даних громадян;
• рівень захисту інформації є недостатнім та може призвести до несанкціонованого доступу третіх осіб до персональних даних громадян, в тому числі внутрішньо переміщених осіб, пацієнтів та учасників освітнього процесу;
• виявлено факти порушення законодавства про захист персональних при наданні відомостей про фізичних осіб за запитами правоохоронних органів, адвокатів.

 

м. Вознесеньк (Миколаївська обл.), 29 лютого – 05 березня 2016 року

Другий візит відбувся 29 лютого – 05 березня 2016 року до м. Вознесенськ Миколаївської області. Для цього візиту в якості технічного завдання був визначений аналіз діяльності органів місцевого самоврядування в сферах: попередження катувань і жорстокого поводження; дотримання соціально-економічних прав; протидії дискримінації та забезпечення гендерної рівності; доступу до публічної інформації; захисту персональних даних; дотримання права на освіту; захисту прав ВПО; захисту прав мобілізованих, військових і членів їх сімей, родин загиблих.

Моніторинговою групою у складі 9 працівників Офісу Омбудсмана та7 моніторів УГСПЛ були відвідані Вознесенська міська рада, центральна районна лікарня,міський центр первинної медико-санітарної допомоги,територіальний центр обслуговування населення Вознесенського району, місцевий центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги, спеціальна загальноосвітня школа-інтернат, геріатричний пансіонат, районна державна адміністрація, районний військовий комісаріат, об’єднане управління Пенсійного фонду. Моніторинг територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади був проведений для отримання додаткової статистичної інформації, яка мала допомогти в оцінці діяльності органів місцевого самоврядування.

Як і в Харкові, були виявлені аналогічні недоліки у сфері захисту персональної інформації, що стало приводом для проведення за результатами моніторингу підсумкового семінару, на якому було висвітлено основні проблеми та недоліки обробки та захисту персональних даних. Окрім цього, представником Офісу Омбудсмана були надані змістовні роз’яснення законодавства щодо захисту персональних даних у цих сферах.

В ході візиту були виявлені випадки неповного надання громадянам запитуваної інформації або відповіді не по суті, відмови їм у надані документу,посилання на сайт або інші загальнодоступні джерела,не направлення запиту до належного розпорядника.

Були зафіксовані перешкоди для потрапляння до Центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги осіб з обмеженими можливостями:біля приміщення не було визначено місце паркування транспортних засобів для інвалідів, або осіб, які їх супроводжують.

Проте в сфері забезпечення соціально-економічних прав Вознесенськ продемонстрував більш високий рівень відповідальності місцевої влади. Як в місті, так і в районі функціонують відповідні центри надання соціальних послуг, що охоплюють соціальними послугами усіх потребуючих цього громадян, які згідно з чинним законодавством мають право на їх отримання. Мешканцям міста та району призначаються передбачені законодавством допомоги та субсидія, досить доступною є інформація щодо системи соціального захисту, прав та пільг громадян. За рахунок власних коштів міського бюджету та коштів благодійних та громадських організацій запроваджено ряд пільг та допомог соціально-незахищеним категоріям громадян, створено додаткові до встановлених законодавством гарантії соціального захисту. Влада міста здійснює пошук шляхів врегулювання таких проблемних питань, як врегулювання пільгового проїзду, реєстрація місця проживання осіб, які проживають в орендованих приміщеннях тощо. Залишаються актуальними проблеми забезпечення прав молодих людей з інвалідністю, які проживають в геріатричних установах, а також фінансування витрат на харчування мешканців таких установ.

Разом з цим в ході візиту було виявлено низку недоліків у діяльності служб у справах дітей,  центрів соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді.

1. При вирішенні спорів батьків про визначення місця проживання дитини, способи участі у її вихованні, як правило, не заслуховується думка самої дитини, що не відповідає ст. 171 Сімейного кодексу України.
2. Не забезпечується належний контроль за умовами утримання, виховання та розвитку дітей, над якими встановлено опіку чи піклування, а також контроль за перебування дітей в інтернатних закладах.
3. Не забезпечується належний соціальний супровід сімей, які опинилися у складних життєвих обставинах, особливо тих, у яких діти перебувають на обліку через ухиляння батьків від виконання своїх обов’язків.
4. Не забезпечується належний контроль за захистом житлових прав дітей.

Результати двох пілотних візитів дозволили сфокусувати наступну роботу на більш детальній розробці алгоритму моніторингу дій органів місцевого самоврядування, яка в скороченому варіанті може бути представлена у вигляді наступної таблиці:

	Компетенція яких органів місцевого самоврядування може вплинути на вирішення проблеми	Які документи/дані свідчать про роботу органів місцевого самоврядування з вирішення проблеми (окремо для кожного органу та його підрозділу)	Індикатори успіху/неуспіху роботи органів місцевого самоврядування із впливу на проблемну ситуацію

 

З оглядом на необхідність створення механізму моніторингу постають додатково ще два питання: 1) відбір та навчання активістів НУО для здійснення кваліфікованого моніторингу; 2) координація та узагальнення отримуваних результатів на рівні держави.

Сподіваємося, що наступні пілотні візити з «паспортизації» областей нададуть нам достатньо емпіричного матеріалу та практично-орієнтованих проблем для розробки ефективного інструменту, який стане в нагоді місцевим громадам.

 

 

Цей звіт підготовлено в рамках проекту «Права людини в дії» завдяки щедрій підтримці американського народу, наданої через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID).

Американський народ, через USAID, надає економічну та гуманітарну допомогу по всьому світу понад 50 років. В Україні допомога USAID надається у таких сферах як: економічний розвиток, демократія та управління, охорона здоров’я і соціальний сектор. Починаючи з 1992 р., Агентство США з міжнародного розвитку надало Україні технічну та гуманітарну допомогу на суму 1,8 мільярда доларів.

Детальнішу інформацію про програми USAID в Україні можна отримати на офіційному веб-сайті USAID http://ukraine.usaid.gov та сторінці у Facebook https://www.facebook.com/USAIDUkraine

 

[1] Висловлюємо щиру подяку експертам, що приймали участь в розробці початкового варіанту проекту: Сімакіній Інні, Кондратюку Борису, Сиротенко Кірі, Рачку Роману.