З початком повномасштабного вторгнення росії  Україну накрила «друга хвиля» вимушеного переміщення громадян через бойові дії. Держава взялася по-новому регулювати призначення допомоги внутрішньо переміщеним особам, що створило низку проблем: суперечливі рішення про відмову у виплатах, плутанина в формулюваннях, дискримінаційні умови. Правозахисники Української Гельсінської спілки з прав людини вирішили розібратися в процедурі призначення допомоги переселенцям та проаналізувати найбільш спірні положення урядової постанови.

З прийняттям 20.03.2022 року нового Порядку надання допомоги на проживання внутрішньо переміщеним особам (далі в тексті – допомога) був скасований Порядок надання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним особам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг (далі в тексті – адресна допомога).

19 серпня 2022 року урядовою постановою № 923 були внесені чергові зміни до існуючого Порядку. До речі, з часу затвердження цього Порядку (ПКМУ № 332 від 20.03.2022 року) це вже десята правка. Враховуючи досвід роботи правозахисників «в полях», можемо точно сказати – співробітникам установ соціального захисту не стало легше розбиратися в головоломках процедури призначення допомоги.

 Двозначні тлумачення та невдалі формулювання

Невдале формулювання окремих положень Порядку, що стосуються призначення допомоги переселенцям, які знаходились на обліку до 24.02.2022 року, на практиці часто призводило до двозначного їх тлумачення. Справа в тому, що за змістом Порядку встановлено два періоди призначення та виплати допомоги: до квітня 2022 року та починаючи з травня 2022 року. Відповідно визначаються різні умови призначення допомоги.

Так, допомога за березень-квітень 2022 року переселенцям «першої хвилі» надавалась автоматично, без подання додаткового звернення, якщо вони отримували адресну допомогу (за ПКМУ № 505) станом на 1 березня 2022 року. Допомога не надавалась тим, хто знаходився на обліку в регіоні, який не включений до переліку, зазначеному в п. 2 Порядку (це перелік регіонів, де платникам ЄСВ може надаватись допомога за Програмою «єПідтримка»). Тобто, переселенець (хай буде Петро Пересічний), який у 2014 році виїхав з окупованого Донецька і на день повномасштабного вторгнення російських військ в Україну знаходився на обліку, наприклад, в Києві (місто включено до вказаного переліку), та не отримував адресну допомогу (скажімо, через наявність у члена сім’ї житла на підконтрольній території), мав підстави для звернення з заявою про призначення допомоги, навіть якщо він у лютому-березні 2022 року не виїжджав з Києва в безпечний регіон.

Постановою № 923 абзац сьомий пункту 3 Порядку було змінено: видалена згадка про перелік з Програми «єПідтримка» та додані виключення із заборони надавати допомогу переселенцям «першої хвилі» – або за умови отримання адресної допомоги, або за умови повторного переміщення з тимчасово окупованої території чи району бойових дій після 24.02.2022 року. Тобто, після внесених змін наш Петро Пересічний вже втратив підстави для отримання допомоги. Він міг би отримати допомогу лише тоді, якщо б, скажімо, у березні перемістився хоч до Львівської області, хоч в межах міста Києва, зареєструвався б як ВПО за новою адресою та подав до УСЗН заяву про призначення допомоги.

Нові умови призначення допомоги переселенцям

Раніше (16.04.2022 року) пункт 3 Порядку був доповнений двома абзацами, восьмим та дев’ятим, в яких визначались умови призначення допомоги, починаючи з травня 2022 року, – або у випадку переміщення особи з тимчасово окупованої території чи з території, де проводяться бойові дії, або у випадку пошкодження/руйнування житла у особи, при цьому нею до 20 травня 2022 року подана заявка на відшкодування відповідних втрат. Факт пошкодження/знищення нерухомого майна внаслідок бойових дій також може бути підтверджений органами місцевого самоврядування.

У дев’ятому абзаці йшлось про перелік територіальних громад, що розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні), затверджується Мінреінтеграції.

Оскільки в умовах надання допомоги «починаючи з травня 2022 року» не було уточнень, коли мало відбутися внутрішнє переміщення, внутрішньо переміщені особи, що знаходились на обліку до 24.02.2022 року та не отримували/втратили з якихось причин адресну допомогу, формально теж мали право звернутися за призначенням допомоги.

Таким чином, за відсутності в Порядку прямого зазначення про час переміщення при призначенні допомоги починаючи з травня 2022 року, наш Петро Пересічний може звернутись до органу соціального захисту населення з заявою про призначення допомоги, оскільки починаючи з травня 2022 року він має для цього підстави: незаперечний факт свого переміщення з тимчасово окупованої території (Донецька міська територіальна громада входить до переліку, затвердженому наказом Мінреінтеграції від 25.04.2022 року № 75).

Саме тому більшість юристів, які надають правову допомогу переселенцям ще з 2014 року, рекомендували таким ВПО подавати після травня 2022 року заяви про призначення допомоги на проживання та оскаржувати в суді отриману відповідь-відмову.

За відсутності чітких інструкцій від профільних міністерств шляхом публікації інформаційних листів, коментарів тощо співробітники місцевих органів соціального захисту, відчуваючи слабкість або спірність своєї позиції, часто були змушені звертатись за роз’ясненнями до центрального керівництва.

Останнє змістовне роз’яснення Міністерством соціальної політики питань, що стосуються Порядку, було в переліку питань та відповідей від 21.04.2022 № 3947/0/2-22/56, наданому на лист Асоціації міст України (на сайті Мінсоцполітики відсутній). На жаль, цей документ не містив відповідей, які б стосувалися процедури призначення допомоги «починаючи з травня 2022 року», бо питання ставилися міністерству ще до появи вказаної процедури у Порядку.

Постановою № 923 абзац восьмий пункту 3 Порядку не був змінений, жодних уточнень до нього не було внесено, а тому проблемні питання, що були до цього, так і залишаються невирішеними. Автори Порядку вирішили внести уточнення до умов надання допомоги в період «до квітня 2022 року» (абзац сьомий) та залишили без змін формулювання умов надання допомоги в період «починаючи з травня 2022 року» (абзац восьмий).

Чомусь вони розраховували на те, що застереження, викладені в абзаці сьомому та конкретизовані зараз постановою № 923, робітники соцзахисту будуть використовувати при розгляді заяв про надання допомоги на проживання внутрішньо переміщеним особам, що подаються в період «починаючи з травня 2022 року». Але ж, якщо дотримуватись правил мовного та логічного тлумачення норм права, досить сумнівно вважати, що до нової процедури призначення допомоги на проживання, яка з’явилась в тексті Порядку лише 16.04.2022 року (абзац восьмий), слід застосовувати застереження, які існували і були сформульовані задовго до впровадження цієї нової процедури призначення допомоги.

За змістом Порядку ці застереження унормовували процедуру призначення допомоги на період до квітня 2022 року, та ще й мали окремий перелік регіонів, до яких відносилось призначення (зв’язок з єПідтримкою).

Інакше кажучи, зазвичай спочатку надається загальний опис правил, і вже тільки після того – конкретизація, виключення з правил тощо, але ж не навпаки.

Таким чином, через розміщення в тексті Порядку цих застережень – до викладення умов призначення допомоги «починаючи з травня 2022 року» – дає підстави для висновку, що викладені уточнення щодо ненадання допомоги переселенцям «першої хвилі» стосуються етапу призначення допомоги березень-квітень 2022, і не мають прямого відношення до призначення допомоги з травня 2022 року. Проте не виключено, що саме на цей абзац будуть посилатися співробітники соціального захисту населення як на підставу для відмови у призначенні допомоги переселенцям «першої хвилі».

На жаль, Порядок призначення допомоги внутрішньо переміщеним особам, затверджений ПКМУ № 332 зі змінами і доповненнями від 19.08.2022 року, не став чітким та зрозумілим для всіх сторін нормативним документом, хоча у нього була реальна можливість успадкувати окремі позитивні моменти у свого «попередника» – Порядку за ПКМУ № 505.

Друга хвиля переселення – новий підхід до призначення допомоги

Посилання в існуючому Порядку на старий Порядок мимоволі змушує звернути увагу на певні морально-етичні питання.

Згадаємо – новим Порядком встановлені дві суми грошової допомоги (для осіб з інвалідністю та дітей – 3000 грн, для інших осіб – 2000 грн), які виплачуються без будь-яких застережень, як-то втрата роботи, наявність житла чи депозиту. Водночас за скасованим Порядком (ПКМУ № 505) працездатні ВПО отримували щомісячну адресну допомогу у сумі всього-на-всього 442 грн, та й її можна було легко втратити (причому назавжди, без можливості повторного призначення) у випадку відсутності офіційного працевлаштування впродовж 4 місяців. Грошова допомога не призначалась (а раніше призначена – скасовувалась) також, якщо будь-хто з членів сім’ї мав у власності житло або частину житлового приміщення на підконтрольній території, або депозитний рахунок на суму, що перевищує 25-кратний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Тож у переселенців «першої хвилі» зараз виникає природнє здивування і обурення через різний підхід до вимог отримання допомоги за старим та новим Порядком і, відповідно, через відсутність можливості звернутися з заявою до УСЗН та отримувати допомогу на проживання за новими умовами, нарівні з переселенцями 2022 року, до яких перелічені раніше застереження не застосовуються. Виділення з числа внутрішньо переміщених осіб тих, що обліковувались як ВПО до 24.02.2022 року, в окрему категорію свідчить про дискримінаційний підхід з боку держави в ході вирішення питань з надання переселенцям фінансової допомоги, зважаючи на той факт, що умовою для взяття на облік ВПО переселенців і «першої хвилі», і «другої хвилі» слугували однакові підстави – особа була змушена покинути своє постійне місце проживання у зв’язку з виникненням там на день переміщення обставин, визначених статтею 1 Закону України від 20.10.2014 року № 1706-VII «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», а саме через збройний конфлікт, тимчасову окупацію, повсюдні прояви насильства, порушень прав людини тощо.

Постановою № 923 також додано до Порядку новий абзац, в якому зазначено, що в разі включення до переліку територіальної громади допомога буде надаватись з 1 числа місяця, наступного за місяцем, в якому відповідну громаду включено до такого переліку.

Постановою № 923 внесені доповнення до пункту 6, зокрема, встановлено десятиденний строк для призначення допомоги, який обчислюється з дати подачі заяви. Видається, що це доповнення носить суто декларативний характер, враховуючи зміст наступних доповнень, які встановлюють порядок отримання допомоги особою, яка подавала заяву ще до 30.04.2022 року, проте досі не отримала допомогу. Через перенавантаження органів соціального захисту населення обробка звернень часто уповільнена, незважаючи на цифровізацію цього процесу, тому зазначення в Порядку конкретного строку для призначення допомоги навряд чи допоможе прискорити цю процедуру.

Як переселенцю отримати допомогу, яку не виплатили?

«У разі коли внутрішньо переміщена особа змінювала своє місце обліку та не отримала допомогу, на яку вона мала право, допомога призначається за останнім місцем обліку». Це слушне доповнення до Порядку, яке спрямовано на захист прав переселенця, оскільки в багатьох ситуаціях стандартною реакцією працівника соцзахисту є перенаправлення переселенця до того місцевого органу соцзахисту, до якого подавалась заява про надання допомоги. В усякому разі, це нововведення потребує уточнень, зокрема, чи має значення – подавала особа заяву про надання допомоги за попередніми місцями обліку (наприклад, для уникнення можливого задвоєння виплат), хто і яким чином встановлює, чи мала особа право на отримання допомоги, як це буде виглядати з точки зору фінансової дисципліни – винесення рішення про призначення соціальної виплати «заднім числом», не співпадаючим з датою реєстрації ВПО в УСЗН за останнім місцем фактичного проживання.

Висловлені побоювання цілком відносяться і до внесених постановою № 923 доповнень до Порядку, які встановлюють процедуру отримання виплат за заявами, поданими до 30.04.2022 року. У такому разі допомога надається на підставі сформованого Мінцифрою відповідного переліку внутрішньо переміщених осіб, що подається Мінсоцполітики, або внутрішньо переміщена особа має право звернутися особисто чи поштою до органу соціального захисту населення із заявою за формою згідно з додатком 1.

Знову ж таки, оскільки в цьому доповненні не уточнюється, до якого саме органу соцзахисту має звернутися особа у випадку зміни місця свого перебування, найбільш вірогідною відповіддю співробітника державної установи за останнім місцем обліку на таке звернення переселенця буде рекомендація звернутися з заявою до того органу, до якого подавалась заява про надання допомоги, оскільки посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому можуть призначати допомогу лише з дати взяття особи на облік за місцем фактичного проживання переселенця.

У юристів виникає логічне питання: для чого тут згадується, причому як альтернатива(!), про наявність у ВПО права особисто звернутися до органу соціального захисту населення, якщо перед цим йшла мова про підставу для надання допомоги – це перелік ВПО, поданий Мінсоцполітики і сформований Мінцифри? Виходить так, ніби  особисте звернення є обов’язковим і вирішальним для «запуску» процедури отримання допомоги за заявою, що була подана до 30.04.2022 року та «загубилась» в базі Мінцифри. А тому переселенцям не слід гаяти час, сподіваючись, що Мінсоцполітики підготує відповідний перелік та передасть його Мінцифри для формування. Постановою № 923 також внесено доповнення, яке містить деякі роз’яснення щодо порядку подачі заяви про отримання вищезазначеної неотриманої допомоги: заява подається за формою згідно з додатком 1 до Порядку в строк до 1 жовтня 2022 року. До заяви необхідно долучити докази, що підтверджують факт подання через Портал Дія до 30.04.2022 року заяви про призначення допомоги. Стосовно доказів у постанові не надано ніякої конкретики, лише загальне формулювання «інформація, збережена на носіях».

Враховуючи, що найбільш розповсюдженим варіантом подачі заяви є використання мобільного застосунку «Дія», можна припустити, що дехто з заявників міг зробити кілька скріншотів в ході заповнення заявки в програмі. Тож в такому випадку носіями доказової інформації можуть бути, скажімо, безпосередньо смартфон зі збереженим знімком екрана працюючої програми, або роздруківка відповідного скріншоту.

31.08.2022 року на сайті Мінреінтеграції з’явилась публікація, в якій сказано, що для отримання неотриманої допомоги за заявою, поданою через застосунок «Дія», переселенцю потрібно до 1 жовтня цього року прийти особисто до органу соцзахисту та написати ще одну заяву. Або ж надіслати таку заяву поштою. При цьому треба зазначити номер банківського рахунка (за стандартом IBAN) або персональних даних одержувача, та підтвердити факт подання через Дію попередньої заяви, що була ще навесні (наприклад скріншот). Протягом 10 днів з надходження заяви буде призначена допомога. Про участь в цьому процесі Мінсоцполітики та Мінцифри в публікації не згадується взагалі.

Закон має бути чітким і ясним – Європейський суд з прав людини

Як зазначено в Правилах підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою КМУ від 06.09.2005 року № 870, під час підготовки тексту проекту акта Кабінету Міністрів України слід дотримуватися таких принципів:

• логічна послідовність. Полягає у логічному зв’язку усіх компонентів проекту акта, чітко виявлених причинно-наслідкових зв’язках між повідомлюваними діями (фактами) – як у межах одного речення, так і в межах усього акта;
• належна ясність викладу, точність опису. Базується на правильному та професійно грамотному доборі слів і словосполучень (термінів), точності, лаконічності і водночас доступності мови актів;
• правильність компонування проекту акта. Кожен аспект порушеного питання повинен зайняти певне місце в логічній структурі проекту акта та не збігатися з іншим аспектом.

Слід згадати, що в рішеннях Європейського суду з прав людини («Шпачек s.r.о. проти Чеської Республіки», «Щокін проти України», «Бейелер проти Італії») визначено концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості і точності порушує вимогу «якість закону». Якщо в національному законодавстві допущено неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов’язків осіб, то національні органи мають застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід. Тобто вирішення колізій у законодавстві завжди тлумачиться на користь особи.

Підсумовуючи, хотілося б висловити сподівання, що подальші зміни до Порядку призначення допомоги внутрішньо переміщеним особам приведуть його до належного вигляду, що повністю відповідав би принципам, сформульованим Урядом в Правилах підготовки проектів, зокрема, ясно викладеним, з логічною послідовністю та правильним компонуванням.

На офіційному сайті Мінсоцполітики 03.09.2022 року, 15:11, коли ця стаття ще готувалась до публікації, з’явилось інтерв’ю міністра соціальної політики України Оксани Жолнович. Вона прокоментувала нововведення до Порядку, що стосуються і розв’язання питань, які виникали при призначенні допомоги особам, переміщеним ще з 2014 року. За її словами, зміни до Порядку вирішують «певні проблеми, які у нас об’єктивно виникли». Оксана Жолнович підтвердила зокрема, що такі переселенці, які по старому законодавству не мали підстав або не бажали звертатися за адресною допомогою, можуть отримувати допомогу нарівні з усіма іншими лише якщо вони перемістилися після 24.02.2022 року ще раз.

І хоча ані в інтерв’ю, ані в заголовку новини на сайті Мінсоцполітики не вказано, про які зміни іде мова, можна припустити, що обговорюється саме ПКМУ № 923 від 19.08.2022 року. Тобто, за думкою міністра, внесені цією постановою зміни ліквідують всі «певні проблеми», що дотепер існували в Порядку.

Наостанок. Можна тільки пожалкувати, що в той час, коли керівництвом держави пропагується цифровізація усіх напрямків діяльності державних органів, інформаційно-роз’яснювальна робота Мінсоцполітики проводиться лише із застосуванням аудіовізуальної продукції, в ході виступів керівників міністерства на телебаченні. Водночас на офіційному сайті міністерства взагалі відсутні нормативно-правові акти, роз’яснювальні інформаційні листи до них тощо, які б висвітлювали правову позицію Мінсоцполітики з певних питань, та на які б можна було посилатися (з цитуванням) як робітникам територіальних органів соціального захисту населення в ході виконання службових завдань, так і пересічним громадянам (не кажучи вже про правників).

Автор: Вячеслав Пушин, юрист-правозахисник УГСПЛ

Цю публікацію розроблено за сприяння Благодійної Організації «Благодійний Фонд «Право на захист» (ПнЗ) за фінансової підтримки Європейського Союзу. Зміст цієї публікації є виключною відповідальністю Української Гельсінської спілки з прав людини та жодною мірою не відображає офіційну точку зору Європейського Союзу та Благодійної Організації «Благодійний Фонд «Право на захист».