Керівник Програми USAID «Права людини в дії»  Тарас Цимбрівський про ймовірні причини не ухвалення Концепції перехідного правосуддя, нову версію законопроєкту про державну політику перехідного періоду, запропоновану трактування поняття збройного конфлікту та необхідність посилення фокусу щодо жертв.

У січні 2021 року Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України оприлюднило для ознайомлення текст проєкту закону «Про державну політику перехідного періоду». Він передбачає запровадження елементів перехідного правосуддя, створення тимчасових адміністрацій до проведення виборів місцевого самоврядування, закріплення соціальних гарантій для мешканців ОРДЛО. До першої версії законопроєкту у експертів було багато зауважень. Нині обговорюється друга версія документу. Але при цьому всі вже, ніби, забули, що ще 2018 року була розроблена окрема Концепція перехідного правосуддя. «Перенавантаження влади в Україні стало зручним моментом для того, аби обнулити все не тільки в частині перехідного правосуддя, але й в інших напрямках, дотичних до збройного конфлікту», – говорить Тарас Цимбрівський в інтерв’ю УГСПЛ.

 

Пане Тарасе, збройний конфлікт на території України триває сім років, і майже весь цей час говорять про необхідність ухвалення законодавства про перехідне правосуддя. Чому, на Вашу думку, його ще нема?

Україна перебуває сім років у стані збройного конфлікту з Російською Федерацією. І разом з тим вона не має належних інструментів, які б давали цілісну відповідь на нього. Надзвичайно сумно, що донині українська держава не спромоглася виробити та ухвалити Концепцію перехідного правосуддя, яка б слугувала таким цілям. Мені здається, що відповідь лежить у політичній площині, оскільки дане питання є дуже зручним з точки зору політичних маніпуляцій. Власно кажучи, це те, що постійно відбувається, оскільки дуже важко якимось чином виправдати те, що такого документу досі немає. Процес не рухається, а якщо рухається, то досить повільно без відчутного прогресу.

І це прослідковується на прикладі дуже конкретних речей. Скажімо, Концепція перехідного правосуддя, базовий проект документа, була розроблена у 2018 році. Це відбувалася за участі УГСПЛ та інших партнерських організацій на базі Офісу уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Перезавантаження влади в Україні, президентські та парламентські вибори, нажаль, стали дуже зручним моментом для політичного істеблішменту, аби обнулити все не тільки в частині перехідного правосуддя, але й в інших напрямках, дотичних до збройного конфлікту. Але у державі, що керується національними інтересами, саме національний інтерес має бути незалежно від влади однаковим. Це – збереження територіальної цілісності України і опірність України до збройної агресії РФ. Цього, нажаль, не було. І фактично ми побачили, що багато законопроектів, серед них і про статус політв’язнів, які на рівні публічних заяв декларувалися пріоритетними спочатку Порошенком, а потім й адміністрацією Зеленського, не були ухвалені. Процеси почалися спочатку. Офіційна причина – виправляти дефекти попередніх версій, які я не виключаю. Але тим не менше, до сьогодні ми не маємо закону про статус політв’язнів, хоча всі можливості схвалити його були – особливо в перші місяці роботи Верховної Ради, яка працювала в так званому турборежимі. Тоді також було достатньо, з-поміж іншого, прийняти технічний закон про ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду. Було це вікно можливостей, зараз воно втрачене. Ми знову стаємо на такий ґрунт непередбачуваності нашої влади, яка знаходить можливості виправдовуватися, чого це до сьогоднішнього дня не відбулося.

 

Але ж, судячи з офіційних заяв, робота щодо перехідного правосуддя триває?

На мою думку, все-таки процес схожий більше на імітацію. Наприклад, у рамках Комісії з питань правової реформи, яка має підгрупу з реінтеграції тимчасово окупованих територій, проєкт Концепції перехідного правосуддя був модифікований і вже фіналізований, переданий в Офіс президента для того, аби він був оформлений Указом президента. Але цього не сталося – Концепція досі блукає коридорами. Це перша погана новина. Друга погана новина – інші процеси перехідного правосуддя, які вже ведуть на рівні політики реінтеграції окупованих територій, абсолютно не синхронізовані з роботою щодо законодавства про перехідне правосуддя. Сьогодні в публічних заявах ніхто про це не згадує. І коли вже неурядові організації ставлять запитання, відповіді просто немає – влада або свідомо ігнорує це питання, або робить вигляд, що вона не знає, що така Концепція існує.

Резюмуючи, скажу: ми багато часу інвестуємо в те, аби такі документи з’явилися – і влада, і неурядові організації. Але, тим не менше, результату немає. Тобто того, від чого можна було б відштовхуватися і просто виглядати перед нашим суспільством, скажемо так, озброєними, і не відбиватися від чисельних аргументів чи це громадянського суспільства, чи то міжнародної спільноти – чому в нас досі немає цього документу. У той же час Україна дуже багато вимагає від міжнародного співтовариства – просить допомоги та втручання у цьому питанні. Перш за все Україна має покладатися на свої зусилля, на свої ресурси, які, звісно, є обмеженими. Але саме в цій ділянці Україні, я вважаю, цілком посильно зробити внесок, аби рухатися вперед.

 

Ви згадали про міжнародну спільноту, яку Україна просить допомогти врегулювати конфлікт на Донбасі. Як цей процес і наші зусилля на національному рівні щодо впровадження політики перехідного правосуддя виглядають її очима?

Мені видається, є дуже багато очевидних прикладів, які не свідчать про те, що Україна готова сама себе захищати. Наприклад, на рівні законодавчих інструментів та реформ, які нам потрібні, і яких від нас чекають. Це не лише питання виживання України як такої. Це нічим необгрунтована пасивність. І відтак це додає непередбачуваності в очах міжнародного товариства по відношенню до України. У разі, якщо б ми демонстрували більше бажання і більший прогрес, допомога була б іншою. Принаймні, я більш ніж переконаний в цьому.

Візьмемо, наприклад, питання санкційної політики. З незрозумілих причин Україна не може внести зміни і модифікувати закон, що був прийнятий в 2014 році. Всі знають про його дефекти – були парламентські слухання під час каденції Петра Порошенка, але й до сьогоднішнього дня недоліки не усунені. Але при цьому Україна не упускає жодної можливості для того, аби на будь яких зустрічах з партнерами з Європейського Союзу, або США, вимагати більше тиску на Росію, більше санкцій. Чесно кажучи, це дуже резонує з тим що Україна просто не робить достатньо сама. І цей аргумент не тільки не на користь нашої країни, він дуже активно використовується по факту в інформаційній війні проти України. Росія не втрачає нагоду показати Україну як ненадійного партнера, failed state – державу, неспроможну інституційно, підхоплюючи всі ті історії, які Україна створює сама.

 

Коли документ про визначеність державної політики перехідного правосуддя може бути ухвалений?

Впевнений, такий документ з’явиться. І швидше за все, він буде продуктом Міністерства реінтеграції тимчасово окупованих територій. Відомство повністю перехопило ініціативу і лідерство по перехідному правосуддю. І це одночасно і добра, і погана новина. Нарешті ми отримаємо більш менш цілісний і системний закон, але водночас він може бути прийнятий безоглядно до попередніх напрацювань, зокрема Концепції перехідного правосуддя. І це нагадує таке собі змагання за перехідне правосуддя, хто буде дотичний до цього так званого Священного Граалю. Тим не менше, тут дуже мало власне ситуації, яка була б виграшною як для держави, так і для суспільства. Ми не можемо займатися таким, коли Україна перебуває в стані збройного конфлікту. Ставки надто високі, щоб легковажити документами, які життєво необхідні для виживання України, для того, аби Україна стала більш стійкою до викликів і загроз.

 

За дорученням Кабміну досі ще триває обговорення законопроєкту. Що, на Вашу думку, найголовніше має бути зафіксоване у документі?

Якщо говорити про той законопроект, який публічно обговорювався Міністерством реінтеграції тимчасово окупованих територій, він називається «Про державну політику перехідного періоду». Спочатку була перша версія документу, зараз фактично завершується обговорення другої. Важко давати однозначну оцінку щодо даного документу. Тим не менше, він, швидше за все, не відповідає викликам, з якими стикається Україна.

Перша версія даного документу була надто об’ємною, близько ста сторінок. Це документ, в який намагалися вмонтувати практично все, що стосується збройного конфлікту: що буде робити держава під час тривання збройного конфлікту, після нього, як деокупувати та реінтегрувати території. Загалом висловлюються дуже правильні речі, але з точки зору законотворення важко побачити в цьому документі закон. Закон має бути максимально чітко визначений, прописаний і лаконічний і доступніший для читання. В іншому разі виникатимуть проблеми щодо його імплементації.

 

Які є позитивні моменти?

Наприклад, створення в майбутньому так званого Центру Миробудівництва – такої собі бази даних, яка буде адмініструватися державою. У ній фіксуватимуться всі порушення прав людини, що наступили в результаті збройного конфлікту. Це нормальна практика, що застосовується будь де у світі, де мав місце збройний конфлікт. Але повторю, у багатьох моментах ще виникає багато знаків запитань. Міністерство реінтеграції начебто збирає інформацію від громадянського суспільства, від донорського середовища, які так само стежать за цим процесом. Але разом з тим, важко прогнозувати, яким буде даний документ на виході. Тобто його друга версія, на мій погляд, стала значно кращою, принаймні, з точки зору його оформлення щодо компактності, презентабельності і меншого дублювання тих положень законодавства, які ми так чи інакше знаємо, і неодноразових відсилань на інші нормативно-правові акти. Тут ми маємо більш-менш кращу позицію, аніж ми мали раніше.

Проте зараз надто рано робити якісь точні оцінки та прогнози, яким буде цей закон, якщо він взагалі буде прийнятий. Бо це теж дуже велике питання, оскільки коаліції у парламенті зараз як такої немає. Прийняття законодавства відбувається дуже непрогнозовано і хаотично.

 

Які є ще принципові зауваження до нової версії законопроєкту?

Як до другої версії, так і до першої – це достатньо однобоке трактування збройного конфлікту. Тобто вся вина за збройний конфлікт покладається на РФ. Це зрозуміло і очевидно, хто є агресором і т.д. Але, чесно кажучи, під час збройного конфлікту, як правило, порушення відбуваються з обох боків. Немає такого збройного конфлікту, де була б лише одна держава, яка несла б весь тягар відповідальності за ті порушення, які відбулися під час збройного конфлікту.

І друге питання, яке є критичним і важливим – що фокус, наскільки це можливо, треба посилити щодо жертв збройного конфлікту. Ці питання є надто специфічними і чутливими, особливо для держави, яка не хоче свідомо брати на себе такий тягар, але більше залучати чи міжнародне чи донорське середовище. Але разом з тим просто відмовлятися від цієї частини, яка не стосується з якихось причин України, це не досить правильно.

 

Тобто мова про відшкодування завданої шкоди, зруйнованого майна жертвам конфлікту?

Так, це одна з таких ілюстрацій. Але будемо бачити кінцеву версію. Поки як можемо, так і пропонуємо зміни.

Якщо говорити про покарання людей, які були причетні до конфлікту, які тут мають бути встановлені рамки або правила, аби було зрозуміло: кого можуть покарати, а кого – ні? Приміром, термін «колабораціонізм» не застосовується авторами законопроекту.

Це питання невід’ємне від загального питання перехідного правосуддя. Власне це один із компонентів, що стосується притягнення до відповідальності винних. Але, швидше за все, це питання буде врегульоване окремим законом. Мені видається, що інакше закон про перехідний період, якщо б він містив детальний перелік і детальне врегулювання питання щодо притягнення до відповідальності, став би предметом ще більш гострих дискусій. Логіка у тому, що цей закон має бути рамковий – основою для розробки цілої низки майбутніх законодавчих актів. Базові лінії для України – відшкодування, питання побудови діалогу з населенням після реінтеграції тимчасово окупованих територій тощо. Важливо, аби держава озвучила і зафіксувала мінімум, від якого вона буде відштовхуватися у реалізації майбутньої політики, яка рано чи пізно з’явиться, як тільки закон буде прийнятий.

 

Нещодавно була в Торецьку Донецької області, і з місцевими активістами говорили, що люди, які були причетні до організації, приміром, так званого «референдуму», або інших дій у 2014-2016 років, не покаранні. Максимум – отримали умовне покарання. І це непокоїть, зокрема, й через кризу довіри до судової влади. Як ця недовіра може вплинути на процес перехідного правосуддя?

Слушне зауваження. Вона вже впливає, оскільки деякі процеси є незворотними. Тобто люди, які фактично були причетні до подій 2014 року, вже не просто уникають відповідальності, вони себе легітимізують в політичному просторі. Тобто вони доводять те, що це було начебто якоюсь помилкою і т.д. Але це абсолютно неприйнятно. І це відбувається на тлі недосконалості законодавства, на тлі недовіри до судової гілки влади. Тому при декларації намірів, варто робити поправку на те, що відбувається у реальності.

Лише нещодавно Україна прийняла пакет законодавства, яким вона гармонізує Кримінальний кодекс до міжнародного гуманітарного права, з тим, щоб притягати до відповідальності тих осіб, які причетні до порушень прав людини в часі збройного конфлікту. Це те, що відбулося лише в цьому році. І аналогічне питання – чому Україна не спроможна була це зробити значно раніше, оскільки це надто легко і просто, особливо оцінюючи це сьогодні з часової перспективи. Ми лише зараз отримали цей інструмент. І якщо збирати подібні факти у більш-менш цілісну картину, звісно, що вона виглядає не надто оптимістично.

 

Але все-таки що робити, коли довіри до судів у країні нема? Які є міжнародні приклади практик, аби винні все-таки були покарані?

Просте рішення – інтегрувати міжнародних суддів в національну систему. Це йдеться або про створення так званих гібридних судів, коли в рамках національного суду створюється окрема палата, яка, наприклад, буде займатися розслідуванням воєнних злочинів. І ця палата буде передбачати залучення міжнародних суддів, які мають подібний досвід в інших країнах. Це дуже привабливе рішення. Воно дозволило б, принаймні, на початковому етапі нейтралізувати питання суспільної недовіри до судової гілки влади. І мені здається, що це досить нормальний і здоровий підхід, оскільки судова реформа як гілки влади – питання довгої перспективи, а давати відповідь на питання притягнення до відповідальності винних і розслідування злочинів – питання теперішнього порядку денного. Але все залежить від політичної волі України. Наскільки я бачу, такої волі немає, оскільки Україна вважає, що національна судова система може впоратися самотужки. Хоча реальність говорить про інше. Ми маємо не тільки відсутність довіри до судової гілки влади, а й донедавна відсутність належних інструментів для цього, обізнаності з міжнародним правом. Але Україна має шукати способи та інструменти для врегулювання цього питання. А вони, безперечно, існують.

 

Що може бути фундаментом для примирення в Україні, враховуючі наші реалії?

Це, напевно, найскладніше питання. Наскрізне питання нашого суспільства і його політичної самоорганізації в органах державної влади. Мені здається, що ключ до примирення лежить десь в площині нашої ідентичності, нашого історичного минулого. Ми маємо для себе прийняти, принаймні, на рівні консенсусу, базові питання щодо, скажімо, мови, суперечливих сторінок історії. І це було б добрим стартом для примирення. Інтуїція мені підказує, що так мало б бути.

 

Матеріал підготовлений за підтримки програми Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) «Права людини в дії», яка виконується Українською Гельсінською спілкою з прав людини. Діяльність УГСПЛ зі створення національної моделі перехідного правосуддя впроваджується в рамках цієї програми.

У світі USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн-отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 3 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521-57-53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.