21.10.2021 р. палата Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ, Європейський суд) у складі семи суддів ухвалила рішення у справі «Селигененко та інші проти України» (Selygenenko and others v. ukraine, applications nos. 24919/16 and 28658/16)^[1]. ЄСПЛ визнав, що Україна порушила право заявників на голосування на місцевих виборах, що призвело до їх дискримінації за ст. 1 Протоколу 12 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі – Конвенція). Заявниками у цій справі були четверо громадян України, які є внутрішньо переміщеними особами (далі – ВПО) з Донецька та Криму у зв’язку з тимчасовою окупацією Росією частини території України.

Обставини справи

У 2015 р. в Україні проходили місцеві вибори^[2], проте у зв’язку з окупацією Російською Федерацією вибори не проводилися в АР Крим та в окремих районах, містах, селищах і селах Донецької та Луганської областей.

Виборче законодавство, яке було чинним на той час, передбачало можливість голосування на місцевих виборах лише за місцем реєстрації, що було визначальним критерієм приналежності до певної територіальної громади (ч. 3 ст. 3 ЗУ «Про місцеві вибори»). Законодавство не надавало жодної альтернативи для ВПО, а тому переселенці, які не змінили місце реєстрації на час проведення місцевих виборів, не змогли взяти участь у голосуванні до органів місцевої влади. Варто зауважити, що згідно з даними Єдиної інформаційної бази даних про ВПО Міністерства соціальної політики України, станом на 2015 р. в Україні налічувалося 1 092 405 переселенців.

Заявники у справі, яку розглядав Європейський суд, мали реєстрацію у Криму та Донецьку, тому вони не могли брати участь у голосуванні за місцем реєстрації. У зв’язку з фактичним місцем проживання у м. Києві вони звернулися до виборчих комісій з вимогою включити їх до списку виборців, проте отримали відмову. Суди першої інстанції та апеляційні суди, в яких заявники оскаржували відмову, не задовольнили їхні позови, пославшись на вимоги законодавства про наявність реєстрації за місцем голосування, що є підтвердження приналежності до відповідної громади.

Позиція заявників у справі

Варто зазначити, що Конвенція та Протоколи до неї не захищають права на голосування на місцевих виборах. Право на вільні вибори гарантується лише до законодавчого органу влади ст. 3 Першого додаткового Протоколу до Конвенції.

Таким чином, заява до ЄСПЛ була подана щодо дискримінації за ст. 1 Протоколу №12 до Конвенції (загальна заборона дискримінації), відповідно до якої держави зобов’язані забезпечити здійснення права, гарантованого національним законом, без дискримінації за будь-якою з ознак. Застосування у справі ст. 14 Конвенції, яка також стосується заборони дискримінації, було неможливим, оскільки ця стаття застосовується лише щодо прав, закріплених у Конвенції чи Протоколів до неї.

Право на участь у місцевих виборах є конституційним правом кожного громадянина України (ст. 71 Конституції України). Таке право також гарантоване ст. 8 Закону України «Про забезпечення прав і свобод ВПО». Окрім того, відповідно до ст. 2 Закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», реєстрація місця проживання чи місця перебування не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження.

Заявники були позбавлені права на голосування на місцевих виборах як за місцем реєстрації, так і за фактичним місцем проживання. Незважаючи на те, що ВПО фактично перебували в тому ж становищі, що й інші громадяни, які проживали та мали реєстрацію у відповідних територіальних громадах, проте ставлення держави до цих двох категорій громадян було різним. Заявники як доказ приналежності до громади посилалися на тривалість проживання в певному районі міста Києва, що підтверджувалося довідкою ВПО, участь у соціальному та культурному житті громади, сплату податків до місцевих бюджетів тощо. Таким чином, єдиною відмінністю була лише відсутність прописки в паспорті, що призводило до дискримінації переселенців за ознакою місця проживання.

Що стосується можливості зміни реєстрації, то це мало б низку негативних наслідків для заявників. По-перше, процедура отримання прописки залежить від певних можливостей, що не доступно для усіх переселенців. По-друге, реєстрація за новим місцем проживання означала б втрату статусу ВПО, а також позбавлення можливості користування пільгами для цієї категорії. По-третє, реєстрація за попереднім місцем проживання на окупованій території мала для заявників важливе символічне значення, оскільки це був їхній зв’язок із залишеним домом, а зміна зареєстрованого місця проживання призвела б до втрати контролю над майном.

Окрім того, заявники стверджували, що їхня ситуація суттєво відрізнялася від тих осіб, які змінили місце проживання у зв’язку з особистими обставинами (робота, освіта тощо), адже зміна місця проживання не була добровільною, а обумовлена обставинами збройного конфлікту. ВПО не мали можливості повернутися на місце прописки для участі у місцевих виборах. Такі обмеження у правах не мали жодного виправдання, не мали легітимної мети та не були необхідними в демократичному суспільстві.

Аналіз рішення Європейського суду

Суд зауважив, що національне законодавство, яке було чинним на той час, для участі у місцевих виборах вимагало виключно реєстрацію. При цьому не були передбачені вимоги проживання в певній громаді протягом певного необхідного періоду. До того ж Суд звернув увагу на рішення Верховного суду в аналогічній справі, в які останній зазначив, що зареєстроване місце проживання, вказане в паспорті особи, має ключове значення у вирішенні виборчих спорів, тому що є підтвердженням приналежності до певної місцевої громади, а отже, до виборчого округу.

Європейський суд також відзначив, що незважаючи на закріплення гарантії участі ВПО у місцевих виборах^[3], такі положення не були підкріплені змінами до виборчого законодавства. Як наслідок, така гарантія не була реалізована.

Окремо у своєму рішенні ЄСПЛ проаналізував питання про те, чи перебували заявники як ВПО в суттєво іншій ситуації, а отже, вимагали поводження, яке поставило б їх де-факто на рівні умови з іншими громадянами України щодо користування своїм правом голосу на місцевих виборах, як це гарантує національне законодавство. ЄСПЛ дійшов висновку, що заявники дійсно опинилися в ситуації, яка суттєво відрізнялася від ситуації, з якою зіштовхувалися інші мобільні групи населення, оскільки вони були змушені залишити своє зареєстроване місце проживання, а місцеві вибори за їхнім місцем проживання не були проведені, тому що ці території були за межами контролю Уряду.^[4] Отже, для уникнення дискримінації держава повинна була вжити заходів для забезпечення ВПО можливості ефективно скористатися правом голосувати на місцевих виборах. Суд у рішенні не визначив, яким шляхом Україна повинна була забезпечити це право, посилаючись на широку свободу розсуду держави в цій сфері, а також зазначивши, що кожна договірна держава має сформувати власне демократичне бачення організації виборчої системи. Окрім того, Суд підкреслив, що участь ВПО є важливим елементом їх інтеграції.

Незважаючи на той факт, що наразі Україна виправила ситуацію, проте ці поправки були внесені більше ніж через чотири роки після оскаржуваних подій та не могли вплинути на висновки Суду у справі.

Суд одноголосно визнав, що органи влади України дискримінували заявників у користуванні правом голосувати на місцевих виборах, гарантованим національним законодавством, та присудив компенсацію кожному в розмірі 4 500 євро. Рішення набуде статусу остаточного через три місяці після його проголошення.

Сучасний стан

У 2020 р. до порядку денного Верховної Ради України був внесений законопроєкт №3485 «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства»^[5]. Ст. 8 Закону України «Про державний реєстр виборців» була доповнена ч. 3, відповідно до якої громадяни України отримали право змінити виборчу адресу, звернувшись до органу ведення Реєстру виборців. Тобто ВПО, як і громадяни, які проживають не за місцем реєстрації, отримали право змінювати свою виборчу адресу і таким чином голосувати на місцевих виборах за місцем проживання, а не реєстрації.