Війна, окупація частини українських території, криміналізація колабораційної діяльності та факти співпраці українських чиновників з окупаційною владою викликали нову хвилю дискусій про необхідність проведення в Україні люстрації.

Особливе обурення населення викликають випадки співпраці з ворогом та підтримка дій країни-агресора з боку представників української влади. Сьогодні очищення влади від службовців з антидержавницькими поглядами та потенційних зрадників – це питання майбутнього нашої держави.

Наразі в Парламенті зареєстровано три законопроєкти щодо обмеження участі осіб, пов’язаних з певними політичними партіями, в управлінні державою: номери реєстрації 9081, 9081-1 та 9081-2. По суті ідеться про нову люстрацію.

Україна має власний досвід люстрації, і його важливо вивчити. Рефлексії про події, які відбулися, висновки та аналіз помилок вчать нас покращувати попередні результати і не наступати на ті самі граблі.

Суддя Галицького районного суду м. Львова Катерина Котельва розглянула український досвід люстрації, яка вже відбулася. Мета статті – проаналізувати законодавство, процедуру, наслідки, судову практику, зафіксувати переваги та недоліки, а також відповісти на питання: «Чи вдалася люстрація в Україні?» 

Законодавчі підстави для люстрації

16 вересня 2014 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про очищення влади» (далі – закон про люстрацію). 9 жовтня 2014 року він був підписаний Президентом України, 15 жовтня 2014 року – опублікований, 16 жовтня 2014 року – набрав чинності.

Відповідно до частини другої статті 1 закону люстрація здійснювалася з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Стаття 2 цього закону визначала досить широкий перелік посад, щодо яких здійснювалися заходи люстрації (міністри, керівники центральних органів виконавчої влади, прокурори, військові, правоохоронці тощо). Ці посади заборонялося займати (через звільнення або недопущення призначення на посаду) особам, які відповідали критеріям, визначеним статтею 3 закону.

Відомості про люстрованих чиновників публікувалися в загальнодоступній онлайн базі даних – Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону «Про очищення влади».

Закон про люстрацію охоплював два різні періоди:

1.  Радянський комуністичний режим.

2. Період узурпації влади з боку Президента України Віктора Януковича.

Критеріями для застосування заборони на зайняття посад, щодо яких здійснювалися заходи з люстрації, були:

1. «Правило одного року», тобто факт зайняття однієї з визначених у переліку посад сукупно не менше одного року у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року.

2.  Факт зайняття однієї з посад з переліку під час подій на Майдані у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року.

3.  Факт зайняття керівних посад в Комуністичній партії СРСР, факт співпраці з КДБ.

4. Причетність до узурпації влади Президентом України Віктором Януковичем, кримінального переслідування протестувальників на Майдані або заборони мирних зібрань, тощо.

Детально всі критерії для люстрації визначені у статті 3 Закону України «Про очищення влади».

Закон про люстрацію визначав принципи, на яких має ґрунтуватися процедура:

·                 верховенство права та законність;

·                 відкритість, прозорість та публічність;

·                 презумпція невинуватості;

·                 індивідуальна відповідальність; 

·                 гарантування права на захист.

Тобто люстрація в Україні була заявлена як процедура, що відповідатиме всім демократичним стандартам її проведення. Далі подивимось, чи дійсно проведена люстрація базувалась на таких принципах і стандартах.

Окрім Закону України «Про очищення влади», трохи раніше, 8 квітня 2014 року, Парламент прийняв Закон України «Про відновлення довіри до судової системи України», він стосувався лише люстрації суддів.

З 2015 року Конституційний Суд України розглядає справу щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Закону України «Про очищення влади», рішення по справі наразі не ухвалене.

Висновки Венеціанської комісії

Венеціанська комісія ухвалила два висновки щодо Закону України «Про очищення влади»: проміжний (грудень 2014 року) та остаточний (червень 2015 року).

Коротко, висновки «Венеційки» зводились до таких тез:

• законодавство про люстрацію було прийняте депутатами з процесуальними порушеннями та під тиском протестувальників;
• список принципів повністю відповідає європейським рекомендаціям, проте сам закон не відповідає цим керівним принципам;
• закон відповідає вимозі, що люстрація не повинна застосовуватися до виборних посад;
• закон містить неясні положення; наприклад, які критерії повинні прийматися до уваги при визначенні, що особа сприяла узурпації влади В. Януковичем;
• неточні формулювання закону можуть сприяти його використанню в особистих або політичних цілях;
• закон про люстрацію не відповідає принципу індивідуальної відповідальності, а тому ризикує стати політичним інструментом для придушення опонентів;
• законом не визначені конкретні компетенції консультативної громадської ради з люстрації та гарантії незалежності цього органу;
• українська влада повинна вживати належні заходи і гарантувати, що процедура перевірки не стане платформою для зведення особистих рахунків між приватними особами;
• законом не передбачені альтернативні люстрації варіанти, наприклад, звільнення з посади за власним бажанням;
• в законі не прописані конкретні процедури і гарантії для люстрованих осіб, зокрема, право бути присутніми та брати участь у цій процедурі;
• незрозумілим є зв’язок між люстрацією та кримінальним переслідуванням;люстраційні заходи до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму потребують переконливих причин, щоб обґрунтувати наявність конкретної загрози для демократії зараз;
• відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути покладена на спеціально створену незалежну комісію, за активної участі громадянського суспільства;
• люстрацією слід керувати централізовано;
• процедура люстрації повинна поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на адвоката, рівність сторін, право бути вислуханим особисто);
• інформація про осіб, що підлягають люстраційним заходам, повинна оприлюднюватися тільки після остаточного рішення суду.

Скільки чиновників люстрували? 

У вересні 2014 року, станом на час прийняття Закону України «Про очищення влади», прогнозувалося, що під люстрацію потрапить 1 мільйон осіб. Таку цифру назвав премʼєр-міністр України А. Яценюк на засіданні уряду. 

Назвати точну цифру кількості фактично люстрованих службовців наразі складно, оскільки офіційний сайт Єдиного державний реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» не працює. За відкритою інформацією таких осіб від 900 до 1000. 

Тобто, фактична цифра люстрованих чиновників в 1000 разів менше від заявленої у 2014 році.

Більш того, люстрація навіть такого незначного, у масштабах країни, відсотку службовців  була проведена з грубими порушеннями прав людини, які констатував Європейський суд з прав людини.

Полях та інші проти України

17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини виніс рішення у справі «Полях та інші проти України», яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного.

По цій справі п’ятеро заявників – державних службовців були звільнені з посад відповідно до закону про люстрацію, а відомості про них було опубліковано в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону «Про очищення влади».

ЄСПЛ в цій справі визнав порушення Україною:

–   пункту 1 статті 6 Конвенції (права на справедливий суд);

–  статті 8 Конвенції (права на повагу до приватного і сімейного життя).

Своє звільнення по процедурі люстрації заявники оскаржували в національних судах, і на момент розгляду справи в ЄСПЛ їхні судові провадження тривали понад чотири з половиною роки.

ЄСПЛ зазначив, що трудові спори за своїм характером вимагають швидкого вирішення з огляду на важливість предмета спору для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби до існування, та дійшов висновку, що така тривалість проваджень не була розумною. 

Отже мало місце порушення п. 1 статті 6 Конвенції.

Окрім того, заявники скаржилися на порушення права на повагу до їхнього приватного життя. 

ЄСПЛ зазначив, що люстраційні заходи мали серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої винагороди. Їм було заборонено обіймати будь-які посади у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці.

Окрім того, відомості про застосування до заявників люстраційних заходів було одразу оприлюднено, ще до того, як було розглянуто їхні позови.

ЄСПЛ констатував, що відбулося втручання у право заявників на повагу до їхнього приватного життя, та застосував трискладовий тест визначення правомірності такого втручання:

1.              «згідно із законом»;

2.              «правомірна мета»;

3.              «необхідне у демократичному суспільстві».

Щодо першого пункту тесту ЄСПЛ встановив, що заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, Закон України «Про очищення влади» був опублікований, тому немає підстав сумніватися в його доступності. 

Щодо другого пункту ЄСПЛ зазначив про те, що мав місце надто широкий підхід до кола осіб, що підлягають люстрації, який міг бути невиправданим з огляду на законну ціль, яку прагнули досягти люстраційні заходи, а саме – захист демократичної форми правління, а не помсту. Отже ЄСПЛ сумнівався чи була мета втручання законною, він поставив під сумнів можливість позитивної відповіді на друге питання трискладового тесту, однак перейшов до аналізу третього елементу тесту «чи було втручання необхідним у демократичному суспільстві», оскільки вважав, що питання пропорційності втручання важливіше.

Щодо третього пункту тесту ЄСПЛ зазначив, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи. ЄСПЛ дійшов висновку, що втручання не було необхідним у демократичному суспільстві та констатував порушення статті 8 Конвенції.

ЄСПЛ звернув увагу, що серед принципів, які мають керувати процесом очищення, в законі про люстрацію наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність», водночас має місце неузгодженість між проголошеними цілями закону та фактично оприлюдненими ним правилами.

Також в цій справі ЄСПЛ аналізував аргумент Уряду про те, що передбачені заходи не могли бути більш індивідуалізованими з огляду на надзвичайний стан, спричинений бойовими діями у Донецькій та Луганській областях, та зазначив, що у заяві України відповідно до статті 15 Конвенції, яку Україна надіслала Генеральному секретарю Ради Європи 05 червня 2015 року, Закон «Про очищення влади» як один із заходів, що охоплюється відступом від зобов’язань, не вказується.

За результатами розгляду цієї справи, окрім встановлення порушення Україною своїх обов’язків за статтями 6 та 8 Конвенції, кожному заявнику було присуджено 5000 євро компенсації.

Доля люстрованих

Більшість люстрованих чиновників оскаржили своє звільнення в українських судах.

Після рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» національні суди масово поновлювали звільнених державників на своїх посадах та стягували середній заробіток за час вимушеного прогулу. Як результат – значні грошові суми підлягають відшкодуванню з державного бюджету на підставі судових рішень.

Висновки

Люстрація в Україні була проведена невдало.  З одного боку, вона мала вибірковий характер: звільнені були не більше 1000 осіб. Суспільні очікування не справдилися, реального очищення влади не відбулося, внаслідок чого українська люстрація обґрунтовано отримала оцінку як декоративна і формальна.

З іншого боку, через недосконале законодавство і погано виписану процедуру, люстрація навіть такої невеликої кількості осіб була проведена з грубими порушеннями прав людини, що призвело до поновлення чиновників на посадах та поклало на державний бюджет  України тягар багатомільйонних відшкодувань.

Читайте далі

Підписуйтесь на сторінки УГСПЛ у соціальних мережах:

Facebook | Instagram | Telegram юридичний | Telegram з анонсами подій | Twitter | Youtube

---

Дана публікація стала можливою завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми «Права людини в дії», яка виконується Українською Гельсінською спілкою з прав людини.

Погляди та інтерпретації, представлені у цій публікації, не обов’язково відображають погляди USAID, Уряду США. Відповідальність за вміст публікації несуть виключно автори та УГСПЛ.

У світі, USAID є однією з провідних установ у сфері розвитку, яка виконує роль каталізатора цих процесів та допомагає досягати позитивних результатів. Діяльність USAID є проявом доброчинності американського народу, а також підтримує просування країн-отримувачів допомоги до самостійності та стійкості та сприяє забезпеченню національної безпеки та економічного добробуту США. Партнерські стосунки з Україною USAID підтримує з 1992 року; за цей час, загальна вартість допомоги, наданої Україні з боку Агентства, склала понад 9 млрд. доларів США. До поточних стратегічних пріоритетів діяльності USAID в Україні належать зміцнення демократії та механізмів досконалого врядування, сприяння економічному розвитку та енергетичній безпеці, вдосконалення систем охорони здоров’я та пом’якшення наслідків конфлікту у східних регіонах. Для того, щоб отримати додаткову інформацію про діяльність USAID, просимо Вас звертатися до Відділу зв’язків з громадськістю Місії USAID в Україні за тел. (+38 044) 521-57-53. Також пропонуємо завітати на наш вебсайт: http://www.usaid.gov/ukraine, або на сторінку у Фейсбук: https://www.facebook.com/USAIDUkraine.